La « caisse noire » de la transition énergétique : six milliards d’euros au cœur d’une guerre d’influence

Six milliards d’euros par an, dédiés — en principe — à la transition énergétique. Une somme plus qu’importante, grâce à laquelle la France est censée se diriger vers la neutralité carbone. Mais l’avenir et l’usage de cette manne vont désormais faire l’objet de gros débats interministériels.

Les « Certificats d’économie d’énergie » (CEE) sont une simili taxe payée par TotalEnergies, EDF et les entreprises du secteur de l’énergie pour financer la rénovation thermique des bâtiments et une multitude de programmes en faveur de la sobriété (développement du vélo et du covoiturage, fret ferroviaire et fluvial, formation à la sobriété numérique, etc.). Son pilotage vient d’être récupéré par Bercy, par l’entremise de Marc Ferracci, ministre de l’Industrie et de l’Énergie.

Le gouvernement de Gabriel Attal avait initié ce mouvement en 2024, avant qu’Agnès Pannier-Runacher, ministre de la Transition écologique, ne le récupère, temporairement, de septembre à décembre. Elle restera « associée » au pilotage d’après les décrets d’attributions des ministres parus au Journal officiel le 8 janvier. Le bras de fer tourne néanmoins à l’avantage des ministères économiques.

L’enjeu est énorme. Bercy est réputé peu friand de ce mécanisme parafiscal qui coûte aux entreprises et se répercute sur les factures d’électricité, de gaz et à la pompe à essence. Mais avec une dotation de 6 milliards d’euros par an, les CEE sont « l’un des outils les plus importants de financement de la transition », dit Alexis Monteil-Gutel, directeur du réseau Cler, une association engagée pour la transition énergétique.

« Leur premier réflexe est de dire “non” »

Les CEE doivent entrer au 1ᵉʳ janvier 2026 dans leur « sixième période » : celle de l’accélération de la politique de sobriété qui, selon la Stratégie nationale bas carbone, doit conduire la France à la neutralité carbone en 2050.

Pour atteindre cet objectif, le dispositif des CEE est censé monter en puissance. Or, face au lobbying des entreprises du secteur, par crainte des répercussions sur les factures des Français et pour répondre aux lourdes critiques entourant le dispositif, Bercy est tenté de freiner des quatre fers.

« Ils voient les CEE comme un simple instrument financier, à l’image des quotas carbone, et non comme un outil au service d’une politique ambitieuse de sobriété énergétique. Leur premier réflexe est de dire “non” lorsqu’un nouveau programme est présenté », soupire une source au ministère de la Transition écologique.

Un trésor peu contrôlé

Le risque, selon plusieurs bénéficiaires du dispositif, est que l’argent soit réorienté pour financer des politiques sacrifiées par la cure d’austérité prévue au budget 2025. Les CEE ne sont pas un impôt, mais une obligation faite aux entreprises du secteur de l’énergie de financer un certain quota d’économies d’énergie. L’argent ne transite pas par le Trésor public, ne répond d’aucune règle budgétaire et échappe à tout contrôle parlementaire. « C’est une sorte de caisse noire », résume un acteur du secteur.

Caisse noire qui intéresse les ministères des Transports, pour financer des primes à l’achat de véhicules électriques, ou celui de l’Énergie, qui cherche un moyen de financer le dispendieux programme de relance du nucléaire. « Cette manne suscite beaucoup de convoitises », observe Olivier Schneider, coprésident de la Fédération des usagers de la bicyclette (FUB). La FUB porte notamment des programmes de construction de stationnements sécurisés pour les vélos, et d’autres pour l’apprentissage du vélo, programmes financés par les CEE. « Ce sont des politiques publiques qui risquent de s’arrêter net », craint-il.

« Des soupçons quant à l’impartialité des décisions prises »

Tout le monde s’accorde néanmoins sur la nécessité de réformer en profondeur le fonctionnement du dispositif. Fraudes, manque de transparence et de contrôle, inefficacité… Les scandales se sont multipliés ces dernières années. Dernier exemple en novembre 2024 : cinq entreprises dont TotalEnergies et Dalkia, filiale d’EDF, se sont vues annuler pour 6 millions d’euros de CEE, pour avoir gonflé l’ampleur d’opérations de rénovation.

Les entreprises bénéficient d’une grande largesse pour remplir leurs obligations. Elles nouent des partenariats avec d’autres entreprises, qui réalisent à leur place des opérations d’économie d’énergie et leur vendent les fameux certificats. Partenariats avalisés par le gouvernement, dans le cadre de « fiches CEE » fixant un barème pour chaque opération.

Le travail préparatoire se déroule au sein de l’Association technique énergie environnement (ATEE), une association sans habilitation gouvernementale, « alors que ses adhérents sont à la fois experts et parties prenantes du dispositif, nourrissant des soupçons quant à l’impartialité des décisions prises », écrit la Cour des comptes dans un rapport paru en septembre 2024.

L’ATEE est d’ailleurs présidée par un ancien cadre de TotalEnergies. « La gouvernance des CEE est très opaque », confirme Alexis Monteil-Gutel.

L’exagération des économies d’énergie attendues est par ailleurs un art cultivé dans ce système d’une rare complexité. Que ce soit pour récolter des CEE bon marché ou pour capter une partie de la manne, tout le monde a intérêt à gonfler les économies associées à chaque opération.

En plus, le gouvernement attribue des bonus à certaines opérations pour leur donner un coup de pouce, ce qui donne des situations cocasses. Exemple avec l’opération covoiturage : selon la « fiche CEE covoiturage longue distance », chaque nouvelle inscription sur une plateforme de covoiturage était censée correspondre à 42 000 km de voiture évités.

Une économie d’énergie largement surévaluée et insuffisamment justifiée, selon le Conseil d’État, qui a annulé le décret relatif à cette opération, le 25 juin. Cette exagération a néanmoins permis à Blablacar de capter 90 millions d’euros de CEE (lire notre enquête).

480 millions d’euros de fraude

Comme l’administration a très peu de moyens humains et de pouvoirs de sanction pour jouer un véritable rôle de gendarme, la fraude a atteint l’équivalent de 12 % du coût du dispositif en 2023, soit 480 millions d’euros (parmi lesquels 380 millions d’euros ont été repérés à temps, avant d’être payés), selon la mission interministérielle de coordination anti-fraude.

Et la Cour des comptes estime qu’environ 20 % de l’argent s’évapore en frais de gestion et marges empochées par les intermédiaires. Tous comptes faits, l’efficacité des CEE est sujette à caution. Même si l’État estime qu’un million d’opérations d’économie d’énergie ont été financées chaque année depuis 2021, ce qui a permis de réduire la consommation d’énergie de la France de 6,5 % entre 2014 et 2020.

Le risque d’une flambée des prix

Or, les CEE coûtent en moyenne 164 € par an sur la facture d’un ménage se chauffant au gaz et consommant du carburant, estime la Cour des comptes. La montée en puissance du dispositif prévue à partir de 2026 fait donc craindre une nouvelle flambée des prix de l’énergie. D’autant plus qu’un nouveau système de certificats de production de biogaz doit entrer en vigueur à partir de 2026 et que le mécanisme européen du marché carbone (échange de permis de polluer) doit être élargi à la route et au bâtiment en 2027.

« Toutes ces mesures cumulées risquent d’augmenter la facture annuelle de 700 euros. C’est énorme. Il faut faire attention aux ménages modestes et aux classes moyennes », dit Étienne Charbit, du réseau Cler.

« Les CEE, même imparfaits, sont mieux que rien »

Beaucoup d’acteurs craignent néanmoins que ces nombreux griefs conduisent le gouvernement à brider les CEE, ce qui serait catastrophique pour la transition énergétique : « Les CEE ont beaucoup d’inconvénients, mais ils permettent de mettre beaucoup d’argent sur la transition énergétique sans que ça se voie. Le risque serait de démanteler cet outil, qu’on n’arrivera pas à remplacer par une taxe équivalente », s’inquiète Géraud Guibert, président du groupe de réflexion La fabrique écologique, favorable à « un effort considérable de contrôle et de transparence » du dispositif.

« Le grand problème de la transition écologique, c’est l’argent, dit Guillaume Sainteny, haut fonctionnaire et essayiste sur les politiques de l’environnement. Dans une période de crise budgétaire, qui réduit toute marge de manœuvre à l’État, les CEE, même imparfaits, sont mieux que rien. »

Pour l’heure, le cabinet du ministère de l’Énergie, fraîchement nommé, n’a pas relancé les discussions ni fait de commentaire sur ce dossier, malgré l’attente des observateurs de tous bords. « On fait remonter au ministre en disant que c’est urgent, explique un agent du ministère de la Transition écologique, mais il faut bien reconnaître qu’avec tous ces remaniements, l’État est un peu paralysé. »