Les astuces du gouvernement pour empêcher le débat parlementaire

Plus d’une centaine d’articles, 7 000 amendements : le projet de loi Climat et résilience, à défaut de convaincre, foisonne. Les débats en plénière à l’Assemblée nationale, prévus jusqu’au 16 avril, sont cependant étroitement encadrés. Alors que l’opposition montait déjà au créneau à coup de liasses d’amendements, le gouvernement a choisi d’encadrer strictement les débats à l’aide d’un outil parlementaire méconnu : le temps législatif programmé. En tout, les débats ne pourront durer plus de quarante-cinq heures. Soit moins de trente minutes de discussion par article, à peine plus de vingt secondes par amendement.

Le projet de loi Climat et résilience est ainsi le symbole de l’empressement du gouvernement à légiférer. Car si le temps législatif programmé reste une exception, la procédure accélérée — elle aussi engagée pour ce texte — est devenue la norme pour les projets de loi. Depuis le début de la législature actuelle, en 2017, près de 99 % des textes émanant du gouvernement — les projets de loi — ont été adoptés selon cette procédure, a calculé la maîtresse de conférence en droit public Élina Lemaire [1].

La tendance est ancienne. Le recours à cette procédure a augmenté « de façon linéaire depuis les débuts de la V^e République », explique la doctoresse. Comme si la procédure législative s’était emballée au même rythme que notre civilisation thermoindustrielle, que la croissance législative avait accompagné celle de la production. « Il y a eu un bond après la réforme de 2008 », note-t-elle cependant, et une systématisation sous le mandat d’Emmanuel Macron. « Il y a une espèce de pensée utilitariste qui dit qu’il faut aller vite, qu’il y a trop de discussions. »

Une vitesse cohérente avec les promesses du candidat Emmanuel Macron : en 2017, il indiquait dans son programme vouloir favoriser la procédure accélérée pour l’examen des lois. « La procédure parlementaire doit être plus efficace et plus rapide », insistait-il.

Le résultat, quatre ans plus tard, est « un cumul de dispositifs qui portent atteinte au débat démocratique », estime la députée Émilie Cariou, ex-La République en marche (LREM). Les dispositifs en question : « La procédure accélérée, le temps législatif programmé et l’irrecevabilité des amendements. »

« Le gouvernement a choisi ce dispositif pour couper le sifflet aux écologistes »

Ce trio d’outils a été utilisé, récemment, tant pour le projet de loi Climat, que pour celui contre le Séparatisme. Pour ce dernier, à cause du temps législatif programmé, « il n’y avait que cinquante minutes prévues pour l’ensemble des non-inscrits, donc autant l’extrême droite que des gens plutôt à gauche », se souvient la députée qui fait désormais partie des non-inscrits. « Aucun des non-inscrits n’a pu défendre ses amendements. C’est inacceptable ! »

Le scénario se répète pour le projet de loi Climat. Les non-inscrits n’ont là encore que cinquante minutes de temps de parole. « C’est une stratégie politique, le gouvernement a choisi ce dispositif pour couper le sifflet aux écologistes », dénonçait le député Matthieu Orphelin (ex-LREM) sur Reporterre. Les députés réunis sous la banderole Écologie, Démocratie, Solidarité, trop peu nombreux pour former un groupe officiel à l’Assemblée, ont dû renoncer à défendre leurs amendements en séance. Au point qu’ils se sont rabattus sur un débat parallèle, diffusé en ligne sur la plateforme Twitch.

Limiter le nombre d’amendements permet aussi d’aller plus vite. Pour le projet de loi Séparatisme, environ un quart des amendements avait été déclarés irrecevables [2], donc même pas examinés. La proportion serait sensiblement la même pour le projet de loi Climat. Des amendements ont été rejetés alors qu’ils reprenaient des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, dont le travail est censé être à l’origine du texte.

Dans les deux cas, cela fait craindre une « utilisation abusive de cet outil de contrôle par la majorité », regrettait Émilie Cariou ainsi que trois autres de ses collègues dans une tribune publiée dans Le Monde. Ils y dénonçaient aussi « un souci d’« efficacité » chère à La République en marche. »

Et quand les amendements ne sont pas déclarés irrecevables, ils sont certes examinés mais ceux n’ayant pas l’approbation du gouvernement ont très peu de chance de passer. « Désormais, même quand les députés reprennent nos amendements, ils ne sont pas adoptés, les textes sont très verrouillés », déplore ainsi Morgane Piederrière, responsable du plaidoyer à France Nature Environnement.

« Le gouvernement prépare ses projets de loi dans l’urgence, nous on les modifie dans l’urgence »

« Le temps législatif programmé est utilisé de façon très parcimonieuse, rétorque Yaël Braun-Pivet, présidente LREM de la commission des lois de l’Assemblée nationale. Il nous permet de faire face à une obstruction parlementaire qui n’est pas à la gloire du parlement. On le voit pour la loi Climat, pour laquelle des milliers d’amendements ont été déposés. »

La procédure accélérée est effectivement l’outil du trio le plus utilisé. C’est le gouvernement qui fait le choix de l’activer. Détail qui n’en est pas un, avant la réforme de la Constitution de 2008, elle s’appelait « procédure d’urgence ». « On comprenait alors dans quel contexte on était censé l’utiliser », explique Élina Lemaire. « Cela change la signification : on l’utilise dès que le gouvernement veut aller vite, cela lui permet de s’affranchir des délais. » Premier effet : alors que les parlementaires ont normalement un minimum de six semaines pour examiner un texte en commission [3], la procédure accélérée supprime cette durée minimum.

De quoi compliquer sérieusement la tâche des équipes qui aident les députés à préparer les amendements. « Cela nous arrive fréquemment d’avoir moins d’une semaine entre le moment où on a connaissance du projet de loi et la date limite de dépôt des amendements pour l’examen en commission, témoigne Gabrielle Pollet, collaboratrice parlementaire de Matthieu Orphelin. « On a l’impression que le gouvernement prépare ses projets de loi dans l’urgence, nous on les modifie dans l’urgence. Cela nuit à la qualité de la loi produite. »

« Le Parlement est un organe délibérant. Pour être bien faite, la délibération a besoin de temps. Il y a des études d’impact, des rapports parlementaires à lire. Quand on soumet les parlementaires à la pression, la qualité de la loi en pâtit », approuve Élina Lemaire. « C’est au bénéfice de nos concitoyens, cela nous permet de légiférer à un bon rythme », défend de son côté Yaël Braun-Pivet.

« Cela peut amener à adopter des réformes importantes sans discussion »

Autre gain de temps considérable, la procédure accélérée permet de limiter les allers-retours entre Assemblée nationale et Sénat. Alors qu’un texte revient normalement deux fois devant chaque assemblée (sauf si elles votent tout de suite la même version de la loi), la procédure accélérée permet que chacune ne fasse qu’une seule lecture. Puis une commission mixte paritaire, rassemblant quelques députés et sénateurs, est convoquée pour s’accorder sur une version commune. Un seul aller-retour est largement suffisant selon M^me Braun-Pivet. « Cette procédure nous permet d’aller vite et de faire jouer à plein de bicaméralisme [4]. Depuis le début de la mandature, en commission des lois, j’ai 75 % de commissions mixtes paritaires qui sont conclusives. Cela montre bien qu’après une lecture dans chaque chambre, nous sommes en capacité de trouver les points de compromis. »

« Cela peut amener à adopter des réformes importantes sans discussion, regrette à l’inverse Élina Lemaire. Par exemple, dans la loi de programmation de la recherche, un amendement adopté nuitamment au Sénat a bouleversé les modalités de recrutement des enseignants chercheurs, sans débat. Il a ensuite été validé par la commission mixte paritaire, sans que l’Assemblée nationale puisse se prononcer dessus. C’est très gênant. »

« Tout cela sert à couper court au débat parlementaire, qui embête le gouvernement », estime Émilie Cariou. « Pour eux, le Parlement est un ennui, une scorie. Ils découragent les députés de la majorité d’amender. D’ailleurs, dès le début il a eu recours aux ordonnances [5], ce qui montre bien qu’il n’avait pas envie de s’embarrasser de la procédure parlementaire. »

Pourtant, l’apparence de dialogue et de concertation est bien là, notamment en amont du passage des lois au Parlement : États généraux de l’alimentation pour la loi Egalim, Assises de la mobilité pour la loi d’orientation sur le sujet, Convention citoyenne menant au projet de loi Climat et résilience… « Mais la question est de savoir si ces moments de concertation arrivent à quelque chose, répond Morgane Piederrière, de FNE. Ils ne sont pas pris en compte, ne se retrouvent pas dans la loi. »

Le résultat ? Une loi Climat foisonnante mais pauvre en mesures concrètes. C’est ainsi que Gabrielle Pollet, collaboratrice parlementaire de Matthieu Orphelin, s’effarait de formulations se contentant « d’envisager » la mise en place d’une taxe sur les engrais azotés (fort émetteurs de gaz à effet de serre).

Je ne me remets pas de cet « il est envisagé de » 🙄

La loi, c’est plus ce que c’était ! 🙈#PJLClimatResilience #MaintenantOuJamais#DemiLoiClimat pic.twitter.com/o3T9gpR35c

— Gabrielle Pollet (@gabriellepollet) February 15, 2021

« Il manque des engagements concrets précis, pour dans six mois, un an, deux ans »

Les mesures contre le passoires thermiques ont été déclarées très insuffisantes par les associations écologistes. « L’abandon des avantages fiscaux sur le diesel, l’introduction d’une taxe sur les billets d’avion sont renvoyés à plus tard et surtout conditionnés à un retour à une situation économique meilleure. Dans l’ensemble, il manque des engagements concrets précis, pour dans six mois, un an, deux ans », critiquait encore Cyrille Cormier, ingénieur spécialiste des politiques climatiques, sur Reporterre.

Une déclaration de bonnes intentions, inabouties ? Un effort de communication avant tout ? « La loi est un des moyens d’action du gouvernement, et une façon de réagir à l’actualité en promettant que l’on va régler tel ou tel problème », estime Élina Lemaire. « Cela le mène à une sorte de boulimie législative. »

Le plus paradoxal étant que derrière, il n’arrive pas à suivre. « Le gouvernement tarde à prendre les textes réglementaires d’application des lois », note la juriste. Ainsi, la loi Climat, très tardive dans le mandat de M. Macron, a « très peu de chance d’être intégralement mise en œuvre », estime Cyrille Cormier. Tout comme l’ensemble des lois climatiques prises depuis le début des années 2000, qu’il a toutes étudiées. Comme si l’exécutif ne pouvait attendre, mais le climat, si.