« On a l’impression d’être la poubelle de l’Agglo ! » : ces habitants ignorés par les intercommunalités

Garons (Gard), correspondance

Un aéroport, des entrepôts logistiques de plusieurs centaines de mètres carrés, une usine Seveso et bientôt une usine de fabrication de croquettes... Les habitants de Garons, ville de 5 000 habitants située en périphérie de Nîmes, n’ont pas leur mot à dire sur les entreprises qui s’installent sur la zone d’activité de 159 hectares qui borde leur commune. C’est l’agglomération de Nîmes métropole, établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre (EPCI) regroupant 39 villes et villages, qui décide des projets qui sortent de terre au titre de sa compétence « développement économique ».

« On a l’impression d’être la poubelle de l’Agglo ! » s’indigne Morgan Lauer Chapelin, porte-parole de l’association Unis pour la qualité de vie à Garons qui lutte depuis deux ans contre le projet d’usine de croquettes Virbac. Il a appris la nouvelle par hasard sur internet, et a lancé l’alerte auprès des habitants depuis les réseaux sociaux. « À quel moment décide-t-on d’implanter des industries à côté d’un village sans aucune concertation et information ? » s’offusque-t-il.

Un permis de construire à 400 m des premières maisons

L’entreprise Virbac, sixième groupe pharmaceutique vétérinaire mondial, a obtenu un permis de construire à seulement 400 mètres des premières maisons de ce village relié directement à l’autoroute A54. Une autorisation accordée malgré l’avis défavorable des commissaires enquêteurs lors de l’enquête publique, l’opposition du conseil municipal et plusieurs manifestations ayant réuni des centaines d’habitants.

Ces derniers craignent les odeurs de la future usine dans un secteur déjà fortement exposé aux nuisances. « Garons fait déjà sa part au nom du développement économique. C’est la goutte de trop », estime Morgan Lauer Chapelin, aujourd’hui candidat dans une liste citoyenne pour les municipales.

« Une zone industrielle est faite pour accueillir de l’industrie. Nous avons fait le maximum pour informer la population », tranche de son côté l’Agglo de Nîmes dont « l’exécutif a fait sien la volonté de l’État de mener une politique de réindustrialisation en faveur de l’emploi », selon les mots du cabinet de son président Franck Proust (Les Républicains).

La situation de Garons illustre le fossé qui sépare les citoyens de leur EPCI, que sont les métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes. L’une des raisons : l’élection est indirecte. Les électeurs votent pour leurs conseillers municipaux, parmi lesquels certains sont désignés pour siéger au sein des intercommunalités.

Bien qu’elles gèrent des compétences essentielles comme la mobilité, l’eau, l’aménagement du territoire, la transition écologique ou encore le développement économique, leur fonctionnement reste largement méconnu du grand public et elles font rarement l’objet d’une véritable concertation citoyenne. Pourtant, les projets qu’elles portent sont lourds de conséquences : toutes les communes sont obligatoirement rattachées à l’une des 1 259 intercommunalités, dont le budget cumulé atteint 50 milliards d’euros.

Un déficit démocratique sur lequel alertent de nombreux chercheurs. « Les décisions se prennent de façon très discrète, entre élus, et font l’objet de peu de publicité, observe Fabien Desage, enseignant-chercheur en sciences politiques à Lille. Et quand elles sont publicisées, notamment dans la presse locale, les décisions sont résumées sous un angle purement technique et dépolitisé. »

Membre du Collectif de recherche sur les élections municipales et intercommunales, Fabien Desage participe avec d’autres scientifiques à l’analyse de la campagne des municipales de 2020. Quasiment trente ans ans après leur création, les enjeux intercommunaux des EPCI sont quasiment absents des débats au profit de thématiques communales.

Que ce soit à Amiens, Rennes, Avignon, Grenoble ou encore Lille, les promesses électorales concernent le plus souvent la tranquillité publique ou la plantation de quelques arbres que sur la lutte contre l’étalement urbain, la congestion automobile, les inégalités territoriales et la protection de la biodiversité, qui supposent, elles, d’avoir une approche collective au-delà de la frontière administrative de la commune.

L’impossible opposition

« 80 % des décisions importantes qui concernent la commune sont en réalité décidées au niveau de l’Agglo », relate Béatrice Ladrange. Élue d’opposition de gauche à Alès, elle siège également au conseil d’agglomération Alès Cévennes depuis 2020. Issue de la société civile, Béatrice Ladrange a observé que les maires ne contestent jamais publiquement un projet ou des décisions prises par l’exécutif de peur d’avoir des répercussions sur leur commune.

« Combien de fois des maires sont venus me dire que j’avais raison de contester une délibération, avant de finalement voter pour », regrette-t-elle. Le chercheur Fabien Desage a constaté le même comportement des maires siégeant à la métropole européenne de Lille : « Par exemple, la plupart étaient opposés au projet de stade. Ils le disaient en coulisses, mais aucun n’a voté contre. »

« Les élus préfèrent taire leurs différences partisanes, et donc taire les différents groupes sociaux qu’ils représentent, pour garder la main sur les politiques qui concernent leur commune », poursuit le chercheur.

« Quand on s’oppose à un potentiel financeur public, on choisit de se couper des subventions »

S’opposer, avec le fonctionnement actuel du conseil communautaire et une toute puissance donnée à son président, a un prix. Jean-Michel Perret, maire de Saint-Hilaire-de-Brethmas, 4 600 habitants, membre de l’agglomération d’Alès Cévennes, en sait quelque chose. Élu en 2014 sur une liste hostile à un projet de golf porté par l’Agglo sur une zone d’aménagement concerté, il affirme que sa commune a payé cette mobilisation au prix fort. Pendant six ans, les conséquences ont été surtout financières.

« Quand on s’oppose à un potentiel financeur public — que ce soit l’Agglo, le Département ou la Région —, on choisit de se couper des subventions, dit l’édile. Or, bien souvent, sans subvention, une commune n’a tout simplement pas les moyens de mener un projet seule. »

Le maire est sorti de cette situation en organisant un référendum sur sa commune : 60 % des votants se sont opposés au projet. En contrepartie, la municipalité s’est engagée à rembourser 249 000 euros sur dix ans à l’Agglo et racheter une partie du terrain pour 297 000 euros. « C’était la seule façon pour tout le monde de sortir la tête haute de cette affaire », dit l’élu.

Au fil des réformes de décentralisation, une part croissante des ressources fiscales sont remontées vers l’agglomération, chargée de les redistribuer en partie sous forme de fonds de concours. Un système à deux vitesses, selon Jean-Michel Perret. « Certaines sommes sont obligatoires. Mais les subventions exceptionnelles, elles, se jouent uniquement sur le relationnel. »

Au risque de ne pas pouvoir rénover son école, construire un terrain multisports ou réhabiliter son patrimoine, les maires ne prennent pas le risque d’être perçus comme opposants. « Le développement de l’intercommunalité a contribué à dépolitiser le débat local, en le transformant en une arène de transaction entre les communes sur de purs enjeux d’équipement et d’infrastructures », résume Philippe Estèbe, géographe et directeur de l’Institut des hautes études d’aménagement du territoire.

Cette union sacrée, qui peut aller selon les territoires du Parti communiste français au Rassemblement national, profite au secteur entrepreneurial. « Autant, il est compliqué pour des groupes sociaux de comprendre comment sont prises les décisions, autant les représentants de groupes immobiliers, ou encore du BTP, sont très entendus. Ils sont présents auprès des élus, viennent avec leur solution et créent une politique de l’offre », observe Fabrien Desage.

Un statu quo qui nuit à l’écologie

Pour réduire la distance entre les citoyens et les intercommunalités, l’élection de leurs élus au suffrage universel direct revient régulièrement dans le débat. L’idée n’a rien de neuf : elle figurait dès les premières lois préparatoires sur les communautés urbaines, en 1966, avant d’être rapidement abandonnée. Aujourd’hui, seuls les habitants de la Métropole de Lyon élisent leurs conseillers communautaires lors d’un scrutin distinct.

Ce statu quo est largement attribué à la réticence des élus locaux. « Contrairement à ce que l’on entend parfois, les maires disposent d’un pouvoir important dans ces structures, puisqu’ils en sont les porte-parole exclusifs pour leur commune, analyse Fabien Desage. « Dans cette configuration, c’est finalement le conseil municipal qui se trouve affaibli. »

Les effets de cette faiblesse démocratique sont en tout cas bien visibles : l’artificialisation des terres se poursuit, portée par l’implantation d’entrepôts logistiques et par la résurgence de projets routiers parfois vieux de plusieurs décennies. Des infrastructures que nombre de maires continuent d’accueillir, attirés par les promesses de retombées fiscales et d’emplois, au prix de la transition écologique et la réduction des inégalités territoriales.

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