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L’État empêtré dans l’organisation du « référendum » sur Notre-Dame-des-Landes

24 mars 2016 / Nicolas de La Casinière (Reporterre)



Annoncée par François Hollande et prévue pour juin, la consultation populaire sur l’avenir du projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes accumule les obstacles et les incertitudes. Décryptage en détail.

- Actualisation - vendredi 25 mars - Le projet d’ordonnance sur le "référendum" de Notre-Dame-des-Landes a été rejetté par le Conseil national de la transition écologique le 24 mars (détails ici).


Un référendum. Voici ce qu’élaborent en toute hâte les services de l’État pour trouver in extremis une légitimité populaire à un projet déjà passé par les phases d’autorisation officielle — notamment la déclaration d’utilité publique (DUP) du 10 février 2008 — mais très contesté sur place et dans toute la France. Outre de solides objections juridiques, ce référendum improvisé et annoncé le 11 février butte sur des questions d’organisation qui le nimbent d’un grand flou.

Un premier examen par les services de l’État pour rien

C’est inscrit à l’agenda du ministère de l’Environnement. Aujourd’hui, jeudi 24 mars, 15 h 30 : le Conseil national de la transition écologique (CNTE) examine « l’ordonnance relative à la consultation locale sur un projet relevant de la compétence de l’État, ayant une incidence sur l’environnement ».

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Cette ordonnance doit permettre à l’État d’organiser un référendum sur un petit bout de la République. Le CNTE est une instance consultative. Son avis n’engage pas plus le gouvernement que l’avis défavorable émis par le Conseil national de la protection de la nature (CNPN) le 14 avril 2014 quant à la demande de dérogation pour la destruction d’une espèce protégée, le campagnol amphibie, dans le cadre du projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Le gouvernement ne l’avait pas suivi. Pas plus qu’il n’avait suivi l’avis défavorable du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, qui avait récusé le projet d’aéroport dans son ensemble le 2 février 2015, tant sur les destructions envisagées que sur les compensations imaginées pour réparer les dégâts. On pourrait multiplier les exemples d’instances officielles missionnées par l’État dont les avis défavorables et objections sérieuses n’ont été suivis d’aucun effet.

Ce référendum est-il légal ?

Pour instaurer une consultation d’État mais à un échelon local, le gouvernement improvise et s’efforce de tordre le droit. Persuadés que « le projet d’ordonnance que le gouvernement vient de présenter contrevient manifestement aux principes et aux règles du droit de l’environnement » et que « son illégalité ne fait aucun doute », seize juristes en droit de l’environnement ont interpellé le Conseil national de la transition écologique.

Parmi les signataires, l’avocat Arnaud Gossement a soulevé des contradictions juridiques sur son blog. D’une part, l’article 38 de la Constitution oblige à ce que les ordonnances — comme celle donnant les règles d’organisation de ce référendum — soient validées puis ratifiées par le Parlement. D’autre part, l’article 106 de la loi Macron du 6 août 2015 permet au gouvernement, pour « moderniser le droit de l’environnement », de créer par ordonnance une nouvelle procédure de consultation locale des électeurs, mais seulement pour des projets à venir, et non pas déjà décidés.

Le projet d’ordonnance présenté aujourd’hui a ainsi ajouté la consultation sur le futur des projets déjà décidés, en rédigeant que le référendum s’ouvrait à « tout projet d’infrastructure ou d’équipement susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement que l’État envisage d’autoriser ou de réaliser, y compris après une déclaration d’utilité publique ». Ces dispositions tiendraient-elles le choc face à des recours juridiques ? Pas sûr. Mais ces contestations pourraient avoir raison longtemps après le résultat du vote. Car l’objet du référendum n’est pas tant d’asseoir en droit des procédures que de chercher un assentiment politique.

« Encore une fois, on remet une couche de pseudo-démocratie », commente Françoise Verchère, membre du Front de gauche, opposante historique au projet d’aéroport et coprésidente du Cedpa, le collectif des élus opposés au projet. Elle interroge : « Qu’est-ce qui prime dans les jugements en cours ? » Autrement dit, quelle sera la décision qui s’imposera aux autres : les conclusions du rapport des trois experts du ministère de l’Environnement nommés par Ségolène Royal, l’issue de la procédure d’infraction ouverte contre la France à Bruxelles, ou le résultat d’un référendum aux contours et au cadre incertains ?

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« Ni référendum, ni expulsion ! Un aéroport à Notre-Dame-des-Landes ? Jamais ! » Lors de la manifestation organisée à Notre-Dame-des-Landes, le 27 février 2016.

Qui l’organiserait ?

A priori, ce sera l’État avec le relais des communes. Le conseil départemental de Loire-Atlantique — pourtant mené par une majorité PS — a refusé de prendre en charge l’organisation matérielle. Mais, en bon soldat, son président, Philippe Grosvallet (PS), ne mettra pas de bâton dans les roues du gouvernement, alors que le nouveau président de la région Pays de la Loire, Bruno Retailleau (LR, ex-villiériste), a annoncé dès les premiers jours qu’il était hors de question qu’il collabore à l’organisation matérielle du référendum. Ça tombe bien, on ne lui demande rien.

À quelle date ?

Le scrutin devrait se tenir le 19 ou le 26 juin, mais la date précise n’est pas arrêtée. Quelle articulation entre la préfecture et les communes où doit se déployer le scrutin ? « Nous n’avons pas d’élément. Nous sommes en attente de consignes quant à l’organisation de ce référendum. Pour l’instant, c’est prématuré », indiquent à Reporterre les services de la préfecture de Loire-Atlantique. Dans les mairies, pas plus de précision. « Nous n’avons aucune date officielle, aucun courrier de la préfecture précisant les modalités d’organisation. On a, d’habitude, quatre bureaux de vote qui ferment à 18 h, en général tenus par les élus avec des volontaires comme assesseurs. Si la question est fermée, avec réponse ’oui’ ou ’non’, ce sera plus rapide pour le dépouillement, mais on peut penser qu’il y aura pas mal de monde pour les résultats », explique-t-on à la mairie de Vigneux-de-Bretagne, concernée directement par le tracé du barreau routier prévu pour desservir le projet d’aéroport.

Quel serait le périmètre de la consultation ?

Interrogé en décembre sur l’éventualité d’un référendum sur Notre-Dame-des-Landes, M. Valls avait hésité : « C’est très difficile à organiser, pour des raisons constitutionnelles, pour des raisons juridiques. Et ça va concerner qui ? Les Pays de la Loire ? La Bretagne ? »

Deux mois plus tard, il a choisi les limites du département de Loire-Atlantique, c’est-à-dire le périmètre de l’enquête publique. Reste que le projet d’ordonnance pour instaurer cette forme inédite de référendum d’État sur un territoire local prévoit de prendre en compte les incidences environnementales et sociales, dont budgétaires. Comment un contribuable de l’aire géographique de la région Bretagne pourrait-il être écarté ? Pour Françoise Verchère, les collectivités concernées par le référendum doivent être choisies en fonction de leur contribution financière au projet. Participant aux instances de pilotage et de suivi du projet au côté de l’État, le Syndicat mixte aéroportuaire du Grand-Ouest a prévu de verser 115 millions d’euros au projet d’aéroport, financés par deux régions (Bretagne, Pays de la Loire), cinq départements (Loire-Atlantique, Ille-et-Vilaine, Morbihan, Mayenne, Maine-et-Loire), cinq agglomérations (Nantes, Saint-Nazaire, Rennes, Angers, presqu’île de Guérande) et dix communautés de communes.

Au début de l’annonce du référendum, certains avaient même fait valoir que, puisque le projet est une décision d’État et implique une part de financement de l’État (130 millions d’euros), tous les contribuables français devraient avoir voix au chapitre.

Maire de Notre-Dame-des-Landes, lui aussi coprésident du Cedpa, Jean-Paul Naud pense que le périmètre du référendum « a été choisi pour que le ’oui’ l’emporte, c’est le seul critère ». Il aurait préféré un territoire englobant les régions Pays de la Loire et Bretagne, c’est-à-dire le Syndicat mixte aéroportuaire, puisque le projet ne concerne pas que Nantes et ses alentours immédiats, mais l’ensemble du Grand Ouest. La société de projet montée par Vinci porte d’ailleurs bien le nom d’AGO, Aéroport du Grand-Ouest. Début décembre, Manuel Valls avait même expliqué au micro d’Europe 1 que « le projet de Notre-Dame-des-Landes présentera l’avantage de fermer des aéroports qui existent dans le Grand Ouest de la France ».

Comment sera formulée la question ?

Comme pour les sondages, la formulation peut induire une réponse. Mais rien n’est rendu public pour l’instant. La question reste au chapitre des questions.

Comment seront informés les électeurs ?

Qui va exposer les tenants et aboutissants du référendum aux électeurs ? L’État, partie prenante, a déjà été largement mis en cause sur la véracité des informations qu’il a versées au débat public. L’ordonnance parle de « la mise à disposition d’informations établies par une commission indépendante à destination des électeurs concernés » et donc choisie et financée par l’État. Mais sans la moindre « indication sur la désignation de ses membres, sur leurs conditions de travail, sur les déclarations de conflits d’intérêt, sur leurs moyens, sur le type d’information qui devra être diffusée, sur le traitement des réclamations, etc. » note le juriste de l’environnement Arnaud Gossement. La collectivité du périmètre choisi (le département de Loire-Atlantique) elle-aussi partie prenante ? La commission indépendante risque de ne pas adopter l’envoi aux électeurs de deux informations conjointes, émanant de partisans du projets et d’opposants, comme lors d’une élection classique quand le courrier aux électeurs comporte des professions de foi de divers candidats. Comment sera composé le document d’information aux électeurs ?

Le Cedpa a écrit le 15 mars à François Hollande lui indiquant : « Les habitants recevront-ils des documents officiels présentant le dossier ? Qui sera garant de la fiabilité de ces documents alors que nous avons montré et dénoncé depuis des années l’opacité complète du dossier, voire les manipulations qui le fondent ? Quels seront les moyens matériels et financiers dont disposeront les deux parties en présence ? Comment et par qui sera contrôlée la nécessaire équité de traitement des deux points de vue par les médias locaux et au-delà, puisque le sujet est désormais largement suivi par les médias nationaux ? » Sans réponse à ce jour. 

Et après le vote ?

Si le ’oui’ l’emporte, le pouvoir espère donner au projet d’aéroport une légitimité populaire. La souveraineté du peuple aurait parlé. Ce qui ne changerait rien à l’état des forces en présence, si ce n’est que l’illégitimité du projet trouverait un genre de renfort présenté comme la souveraineté du peuple. En revanche, si la consultation se conclut par un ’non’, le gouvernement a promis un abandon du projet. Mais ce n’est qu’une promesse. Et il faudra asseoir la décision en droit pour annuler tous les actes administratifs antérieurs, annuler la DUP et solder le contrat avec Vinci avec négociation sur le débit à la multinationale, comme dans le cas de résiliation du contrat pour le stade du Mans en partenariat public-privé avec Vinci.

Le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes fait l’objet d’une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne contre l’État français. « Comment l’État tiendra-t-il à la fois compte de l’avis des électeurs et de l’issue de cette procédure d’infraction au cas où cette dernière aboutirait à une condamnation en manquement ? » souligne Arnaud Gossement.

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Lors de la manifestation des opposants à l’aéroport, à Notre-Dame-des-Landes, le 27 février.

Quels sont les pronostics ?

Selon un sondage Ifop rendu public le 3 mars, 58 % des habitants de Loire-Atlantique approuveraient la construction d’un aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Mais que penser d’un sondage réalisé sur Internet entre le 29 février et le 2 mars auprès de 545 personnes seulement, pour 967.372 inscrits sur les listes électorales (chiffre 2015 des dernières élections régionales) ? 


À quelle participation s’attendre ?

C’est une des inconnues d’un scrutin inédit, dont l’attractivité et la lisibilité ne sont pas évidentes pour les électeurs, pas plus que ne le sont les conséquences sur le projet en cas de victoire du ’oui’ ou du ’non’. Pas idéal pour motiver les gens à se déplacer aux urnes. Quelle sera la mobilisation des électeurs ? Le taux de participation était de 50,28 % aux dernières régionales, en décembre 2015, de 50,77 % aux départementales de mars 2015, de 45,55 % aux européennes, en 2014

« L’ordonnance ne dit absolument rien d’un taux de participation minimum pour valider la décision, mais c’est normal puisque le seul objectif n’est pas de valider un projet ou une décision, mais de lui donner une certaine légitimité après coup », note Geneviève Coiffard-Grosdoy, de la coordination des opposants au projet d’aéroport.




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Lire aussi : Les conditions dont dépend la validité du référendum local sur Notre-Dame-des-Landes

Source : Nicolas de La Casinière pour Reporterre

Dessin : © Red ! /Reporterre

Photos :
. Acipa : Flickr (Collectif Alsace NDDL/CC BY-NC-SA 2.0)
. bulletins : Wikipedia (CC BY-SA 3.0)
. Manifestant : Flickr (Collectif Alsace NDDL/CC BY-NC-SA 2.0)



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