Pour toucher les aides de la PAC, les éleveurs de montagne devront jouer aux détectives privés

La Souche, Saint-Andéol-de-Vals (Ardèche), reportage

Un doigt en l’air, Céline Charbonnier désigne une garrigue récemment « nettoyée » par la centaine de brebis qu’elle élève avec sa fille, Lucie, dans une vallée reculée de la commune de La Souche. « Là, par exemple, j’ai un îlot où il doit y avoir une quinzaine de propriétaires différents. » Ces parcelles pentues, situées à plus de 500 mètres d’altitude, vont de quelques dizaines à plusieurs milliers de mètres carrés. Elles appartiennent à des familles que parfois, plus personne ne connaît. « D’après mes calculs, sur les terrains que j’utilise, il y a environ 25 propriétaires différents, dont une partie sont décédés, sans parler de ceux qui ont déménagé. »

Autrefois entretenus par chaque foyer qui y menait une agriculture vivrière, ces petits terrains ont progressivement été abandonnés au gré de l’exode rural, et parfois même oubliés par les nouvelles générations. « Retrouver ces familles, c’est un travail colossal ! » soupire Céline Charbonnier.

Pourtant, si on en croit la nouvelle réglementation mise en œuvre dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), c’est bien ce qu’elle va devoir faire. Désormais, les agriculteurs doivent prouver que les terres qu’ils déclarent utiliser — et pour lesquelles ils touchent des subventions de la PAC — le sont avec l’accord des propriétaires concernés. Si aucun bail de location formel n’existe, les propriétaires devront, a minima, fournir une attestation aux agriculteurs pour leur permettre d’être en règle.

Pour cette famille d’éleveuses, cette nouvelle réglementation est un nouveau coup de massue. « On a déjà bien assez de galères entre le sanitaire, le climat et puis l’administratif qui nous sort déjà par les yeux ! On aimerait juste qu’on nous laisse faire notre métier », s’indigne Céline Charbonnier. Derrière son entrain et son large sourire, affleurent aussi des larmes, parfois retenues jusqu’à la nuit tombée.

Un foncier morcelé

En France, rares sont les zones pastorales qui échappent à cette problématique. Contrairement aux grandes plaines agricoles, les territoires de montagne n’ont quasiment pas été remembrés. Dans ces régions, le foncier s’apparente aujourd’hui à un damier parsemé de minuscules « confettis » de parcelles, issus de multiples transmissions et héritages.

Ce sont les termes employés par Sylvain Golé, ingénieur pastoraliste au Centre d’études et de réalisations pastorales Alpes-Méditerranée (Cerpam). « Même quand l’éleveur détient des titres pour la majorité de la surface, on se retrouve avec des parcelles non maîtrisées. Je connais peu — voire pas — de situations où on a une maîtrise totale du foncier. »

Formaliser la mise à disposition de ces « confettis » implique de retrouver des dizaines, voire des centaines de propriétaires selon les zones — sauf dans les alpages d’estive, qui sont généralement contrôlés par l’État ou la commune. « On a des sujets passionnants d’indivision sur trois générations ! » explique Mathias Chevillon, délégué de la Confédération paysanne en Ariège, et membre de la Commission PAC interne du syndicat agricole. « Allez rechercher le propriétaire, qui habite maintenant en Nouvelle-Zélande et qui ne sait même pas qu’il a trois timbres-poste dans la montagne pyrénéenne ! »

À Saint-Andéol-de-Vals, en Ardèche, Sylvain Joly connaît bien ce sujet. Installé comme éleveur en 2018, après une reconversion, il a trouvé ses terrains au compte-goutte. Aujourd’hui, ses 180 brebis pâturent sur une centaine d’hectares prêtés ou loués, le plus souvent sans qu’aucun document n’ait été signé : « Quand je me suis installé, des papis sont venus me proposer de passer sur leur terrain avec mes brebis, on a aussi échangé des terrains avec d’autres… C’est du travail en sous-marin. Si on va les voir en demandant de signer un papier, ils vont refuser. C’est trop frontal. »

Sylvain Joly en est persuadé : même s’il trouve la centaine de propriétaires concernés, ils refuseront de signer tout document écrit — car les propriétaires ont peur, ce faisant, de perdre accès à leur bien. Beaucoup ont pris l’habitude de n’établir que des accords oraux avec les agriculteurs. « Si je perds 50 ha [faute d’attestation], soit j’arrête, soit je me sépare d’une centaine de brebis. Avec des prés, 30 ha me suffiraient, mais ici ce sont des landes et des sous-bois, la nutrition n’est pas la même. Et puis, mes brebis sont dehors toute l’année, sauf pour l’agnelage [1] », précise-t-il.

Et même sur les quelques terrains qu’il possède, de petits morceaux, parfois en cœur de parcelle, sont à d’autres propriétaires. « Il y a une partie de 2000 m² qui appartient à des gens de La Rochelle, et j’ai juste une adresse qui date des années 1980 », détaille l’éleveur.

Une mise en œuvre très vague

Face à ces nouvelles mesures, Céline et Sylvain se disent démunis. S’il leur est impossible de retrouver tous leurs propriétaires, impossible aussi de ne pas déclarer les terrains qu’ils utilisent — sous peine de recevoir une amende au prochain contrôle. Comble de l’ironie, les outils actuels ne permettent pas aux éleveurs de visualiser le contour des parcelles cadastrales lorsqu’ils réalisent leur déclaration PAC.

« Quand vous ouvrez TéléPAC, vous n’avez ni plus ni moins qu’une photo aérienne sous les yeux, explique Sylvain Golé. C’est très difficile de faire un tracé précis des terres que vous utilisez sur une photo de lande ou de bois… » « Sans avoir les couches cadastrales, c’est techniquement impossible de répondre à leur demande », renchérit l’éleveur ardéchois, Sylvain Joly.

En 2026, les contrôles des surfaces devraient concerner 5 % des dossiers PAC à l’échelle nationale. Autrement dit, « tous les agriculteurs réalisant une déclaration PAC en France peuvent être contrôlés sur cet aspect », confirme Mathias Chevillon, de la Confédération paysanne Ariège.

Les syndicats agricoles de tous bords se sont réunis plusieurs fois avec le ministère de l’Agriculture ces derniers mois pour préciser les modalités des contrôles. Début juin, un porte-parole du ministère de l’Agriculture a confirmé à Reporterre que « plusieurs justificatifs » seraient acceptables : une attestation signée par le propriétaire des terres, une preuve de paiement du fermage, ou des documents comptables.

« Lorsque l’attestation du propriétaire ne peut être obtenue, l’exploitant pourra transmettre ses coordonnées à l’administration, qui le contactera directement, précise le ministère. Notre objectif est clair : ne pas pénaliser les exploitants de bonne foi qui disposent effectivement des terres qu’ils exploitent. »

« Là où l’administration joue à peu près le jeu, c’est de nous laisser du temps, concède Mathias Chevillon. On nous a dit qu’on aura jusqu’au 20 septembre pour fournir les pièces. Par contre, les dossiers seront bloqués à l’instruction, donc bloqués sur les paiements. » D’autre part, « des difficultés subsistent dans les territoires à foncier très morcelé ou dans certaines zones pastorales », reconnaît le ministère. Qui assure poursuivre les négociations avec la Commission européenne en vue d’assouplir les contrôles.

En attendant, chez les pastoraux, la colère monte. « Que ça soit le foncier ou le loup, c’est toujours à nous de nous adapter ! On nous en met toujours plus, s’indigne l’éleveur de Saint-Andéol-de-Vals. La PAC, on préférerait ne pas la demander, mais sans aide, élever des brebis ce n’est pas rentable. »

AUX ORIGINES DE CE DURCISSEMENT DES RÈGLES

L’obligation pour les États de vérifier que les agriculteurs maîtrisent réellement leurs terres existe dans les textes européens depuis une quinzaine d’années, au moins. Mais un audit récent de la Commission européenne aurait mis le doigt sur des « insuffisances » de contrôle dans plusieurs États membres, dont la France, explique le ministère de l’Agriculture. L’administration a donc été sommée de revoir sa copie, « tout en recherchant un équilibre entre conformité aux exigences européennes et prise en compte des réalités du terrain ».

Difficile de comprendre ce qu’exige précisément Bruxelles. Dans une réponse par mail aux questions de Reporterre, la Commission européenne assure que les États membres ont « une marge de manœuvre », qui inclut la possibilité demander un titre légal aux agriculteurs, de reconnaître des accords oraux, ou de présumer que les terres sont à leur disposition. Sans imposer un mode de contrôle, Bruxelles veut que la France redouble d’efforts contre la fraude.

C’est un objectif que les syndicats agricoles ne remettent pas en question. « Les aides PAC représentent une telle manne qu’on s’aperçoit que certaines structures déclarent abusivement des surfaces, concède Mathias Chevillon. Mais il y aurait moyen de cibler beaucoup plus les contrôles : sur la famille des Émirats arabes unis qui touche des millions d’euros d’aide de la PAC, par exemple. Il y a peut-être du boulot à faire ailleurs que taper dans les zones pastorales. »