Démocratie participative : à Strasbourg, la maire a essayé sans vraiment convaincre

En juin 2020, Strasbourg bascule. Dans une campagne municipale hachée par la crise sanitaire, la liste écologiste menée par Jeanne Barseghian met fin à douze années de pouvoir socialiste incarnées par Roland Ries. Dans la promesse de rupture portée par la nouvelle majorité, la démocratie locale est brandie comme un marqueur politique à part entière, au même titre que l’écologie et le social. Six ans plus tard, à l’heure du bilan, le tableau impose une lecture en deux temps : ce que la Ville a essayé de faire, et ce à quoi cette ambition s’est heurtée.

Nombreux investissements pour la démocratie participative

Dès l’été 2020, l’exécutif écologiste veut « changer la posture municipale », relate Jeanne Barseghian. La démocratie locale ne doit plus être descendante, ni réservée à quelques initiés. Il faut ouvrir, horizontaliser, rapprocher. Multiplier les consultations, les conférences, les formats. Associer davantage les habitants aux décisions municipales. Donner plus de moyens aux oppositions — 47 000 euros par groupe, de quoi payer un collaborateur et demi. Dans les discours, l’intention est difficilement contestable.

La Ville engage alors un chantier interne conséquent. Elle crée un service dédié à la démocratie locale. Les effectifs passent de 4 à 13 agents. Sept chargés de mission territoriaux sont déployés dans les quartiers. Près de 700 agents municipaux sont formés aux méthodes participatives, pour apprendre à vulgariser leurs politiques publiques et dialoguer avec les habitants. « Il fallait réinternaliser la démocratie locale, avoir les compétences sous la main », résume Carole Zielinski, adjointe à la maire, en charge de démocratie locale.

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En parallèle, les formats se multiplient. Ateliers thématiques, forums citoyens, réunions organisées dans des lieux de vie, parfois avec un service de garde d’enfants pour permettre aux familles de venir. La maire se déplace dans les quartiers, échange, écoute. En 2023, la Ville lance le Festival des possibles, dédié au développement de la participation citoyenne, organise des réunions autour du budget local. L’arsenal participatif s’étoffe. Carole Zielinski évoque une démocratie « cousue main », qui peut s’adapter à toutes et tous et qui permet de toucher différents publics selon les formats proposés. 

Sur certains territoires, la greffe prend. Les chiffres brandis par l’exécutif viennent appuyer ce volontarisme. Entre 2021 et 2025, le nombre d’événements de participation citoyenne passe de 189 à environ 360 par an. Les assemblées de quartier réunissent en moyenne 50 à 60 personnes selon l’exécutif, soit près de 1 900 participants par an à l’échelle de la ville. Le recours à la garde d’enfants progresse aussi : 300 enfants accueillis en 2024, contre 200 l’année précédente.

Le trou d’air du début de mandat

Malgré ces signaux encourageants, sur le terrain, les souvenirs des premières années du mandat restent amers. Lorsque l’on appelle des habitants investis de longue date dans les quartiers pour faire vivre la démocratie participative, ce qui restera comme symbole, c’est la lenteur du démarrage. L’une des mesures fortes de la municipalité, en 2020, a été de dissoudre les conseils de quartier. Des instances peut-être vieillottes mais très identifiées et qui structuraient la participation locale depuis des années. Pour nombre d’habitants, elles offraient des repères et des interlocuteurs clairs. Ces conseils ont disparu plus d’un an avant que les nouveaux dispositifs ne soient pleinement opérationnels. 

Dans le même temps, alors que la Ville annonçait à l’été de grands changements pour la démocratie participative, en novembre 2020, la plateforme Participer.strasbourg.eu ne recensait que cinq concertations « en cours », parfois étalées sur des durées absurdes, comme ces 665 jours laissés pour débattre de l’ouverture d’une école à Koenigshoffen. Aucune concertation n’était annoncée comme « nouvelle » ou « à venir ». Les pétitions citoyennes étaient suspendues.

« Notre élue de quartier, tout le monde la connait »

En mars 2021, un collectif de cinq citoyens engagés dans la démocratie locale dénonce un « profond sommeil démocratique ». « Il y a eu une grosse période en visio, c’était catastrophique. Il a fallu un temps d’adaptation avec le Covid », reconnaît aujourd’hui Carole Zielinski. Mais elle rappelle qu’en avril 2021, elle a lancé une grande réforme de la participation citoyenne.

À partir de cette date, la Ville est découpée en 20 quartiers, contre 10 auparavant. Chaque quartier dispose désormais de son assemblée, réunie deux fois par an, sous forme de stands. On ne s’assoit plus en cercle pour débattre collectivement : on circule, on s’arrête, on discute avec l’élu ou l’élue référente de quartier (qui ont remplacé les adjoints de quartiers) ou le ou la chargée de mission territoriale. Les assemblées sont chargées de valider des ateliers thématiques dotés de 4 000 euros.

À certains endroits, le dispositif fonctionne. Au Port-du-Rhin, Anne-Véronique Auzet, engagée dans son assemblée de quartier, salue un découpage plus lisible et un accès facilité aux élus. « Avant, c’était des territoires trop grands. Là, le nouveau découpage est plus clair, l’accès aux élus est plus simple. Notre élue de quartier, tout le monde la connait. » Elle cite des réalisations concrètes : la piste cyclable du pont d’Anvers, le petit marché de quartier ou la maison urbaine de santé attendue depuis plus de dix ans. « La personne chargée de la démocratie participative nous aide vraiment », témoigne Edwige Steibel, investie dans le même quartier.

Des discussions réduites à la propreté ou à la sécurité

Si cela fonctionne, c’est un peu comme avec l’ancienne formule : c’est grâce à quelques citoyens très investis. Ailleurs, le constat est plus mitigé. Jean-Luc Poussin habite au quartier Gare et s’est souvent investi dans la démocratie participative à Strasbourg. Lui estime que ce modèle ne permet plus aux habitants de discuter tous ensemble, de se saisir des sujets et que tout le monde puisse les entendre. Carole Zielinski, elle, trouve que c’est aussi bien comme ça : selon l’exécutif, le format allait vers une démocratie trop institutionnelle, confisquée par quelques figures installées. « Certains se servaient de ces lieux comme d’une tribune, et c’était souvent les mêmes », ajoute l’élue.

Il y a aussi tous ceux qui considèrent que le nouveau format n’a pas permis de dépasser les clivages des petits problèmes personnels. À la Meinau, d’anciens participants parlent d’un déclassement : les réunions se vident, les discussions se réduisent à la gestion du quotidien.

« Pour que ça marche, il faut que ce soit très bien piloté »

René Leboedec, qui était très investi autrefois, a fini par arrêter. Dans son quartier, il a connu les deux systèmes : « Avant, on était une quinzaine, on travaillait avec l’adjoint de quartier, il nous expliquait comment obtenir des financements, comment la Ville fonctionnait. Après, j’ai eu l’impression d’un conseil de quartier de papier. Il n’y avait plus autant de professionnalisme, plus d’interlocuteurs. Ça ne tourne plus qu’autour de problèmes ménagers. » Vincent Leport, dans le même quartier, abonde : « On a participé à des réunions où on ne parlait que de rats, de propreté ou de sécurité. »

Sur 32 ateliers lancés entre 2023 et 2026, seuls 6 ont été entièrement réalisés. Les autres sont affichés comme « en cours de réalisation » ou « non aboutis ». « Les ateliers de quartier, qui devaient émerger des assemblées, ne sont pas à la hauteur », tranche Jean-Luc Poussin.

Beaucoup se rejoignent pour dire que la démocratie locale devient alors très dépendante des personnes : de l’élu référent, de l’animateur, de la capacité à « faire vivre » un dispositif. Là où ces conditions ne sont pas réunies, l’outil se vide de sa substance. « Nous, à la Gare, ça n’a pas bien fonctionné ces derniers mois, explique Myriam Niss. C’était un problème de personnes. Je pense que pour que ça marche, il faut que ce soit très bien piloté. Sinon, chacun campe un peu sur ses projets, ses idées… »

Le tramway Nord, symbole d’une rupture dans la confiance

La contribution sur le tram Nord, bien qu’étant un projet eurométropolitain, restera sans doute le symbole le plus fort de la contestation de ce mandat en matière de démocratie participative. Toutes les oppositions, jointes par téléphone, s’accordent sur ce point : dès qu’un sujet est structurant pour la Ville, les habitants et habitantes estiment ne plus être consultés. Après plus de quatre ans de concertations, de réunions publiques et de votes, l’enquête publique devait acter le projet d’extension du tram vers le nord de l’agglomération.

Organisée du 9 septembre au 18 octobre 2024, elle a recueilli près de 7 000 contributions, dont plus de 80 % étaient défavorables. Trois tracés étaient alors soumis à la concertation. Mais à l’issue du processus, c’est celui arrivé en troisième position dans les préférences exprimées qui fut retenu par l’Eurométropole.

« Le paroxysme du déni démocratique »

Pour Pierre Jakubowicz, candidat aux élections municipales (Horizons), c’est « le paroxysme du déni démocratique ». Des collectifs se créent, des recours sont déposés. Dans leur rapport rendu fin 2024, les commissaires enquêteurs dénoncent « les séquelles » d’une concertation jugée « insincère et biaisée ». L’avis défavorable de l’enquête publique, inédit dans l’histoire du tramway strasbourgeois, acte la rupture dans la confiance d’une partie des citoyens contributeurs.

Même la tentative de reprise du dialogue, via une convention citoyenne réunissant 100 habitants tirés au sort après le rejet du projet, ne suffit pas à apaiser les tensions. « Les gens ont été vexés à mort. Ils ont eu le sentiment d’être utilisés comme faire-valoir », résume Catherine Trautmann, conseillère eurométropolitaine et ancienne maire PS de Strasbourg.

Alors oui, la municipalité a agi, essayé, investi dans la démocratie participative. Strasbourg s’est dotée d’outils, de moyens et de méthodes, avec l’ambition affichée de refonder la démocratie locale. Mais pour de nombreux habitants et habitantes, ces dispositifs sont restés des vitrines rarement utiles, donnant le sentiment d’une parole recueillie sans qu’elle soit entendue.

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