Dans le grand flou budgétaire, l’Environnement perd des plumes

Durée de lecture : 15 minutes

20 décembre 2018 / Lorène Lavocat (Reporterre)

Mercredi 19 décembre, les députés ont adopté en nouvelle lecture, par 66 voix contre 27, le projet de loi de finances 2019. Le budget devrait être adopté ce jeudi par les sénateurs. Un texte qui contient notamment l’annulation de la hausse des taxes sur les carburants voulue par Emmanuel Macron pour répondre à la colère des Gilets jaunes. Reporterre en analyse les principales dispositions environnementales.

« Comme l’année dernière le budget du ministère est en augmentation, preuve du caractère prioritaire des actions qu’il finance ! » Le 24 septembre dernier, François de Rugy présentait tout sourire les moyens financiers du ministère de la Transition écologique et solidaire prévus pour 2019. Le successeur de Nicolas Hulot mettait alors en avant un surplus d’un milliard d’euros des crédits par rapport à l’an passé, soit une hausse d’environ 3,1 %.

Depuis, le message triomphal de M. de Rugy s’est quelque peu dilué dans les carburants. Le gel de la CSG (contribution sociale généralisée) pour des retraités, l’annulation de la hausse de la taxe carbone, l’extension de la prime d’activité et la défiscalisation des heures supplémentaires devraient coûter plus de 10,3 milliards d’euros. Que deviendra le budget du ministère de la Transition écologique, privé d’une partie de ces recettes — la hausse de la taxe carbone, aussi appelée taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) — et devant payer de nouvelles primes (à la conversion notamment) ? « De toute façon, cette taxe ne va à l’écologie qu’à hauteur de 20 %, a réagi la députée Delphine Batho, jointe par Reporterre. Donc il ne devrait pas y avoir d’impact majeur. »

Pour rappel, sur les 37,7 milliards d’euros que devait initialement rapporter la TICPE en 2019 à l’État, 7,3 milliards seulement devaient être versés sur le compte d’affectation spécial transition énergétique (CAS TE), qui finance notamment les énergies renouvelables. Le reste, plus de 30 milliards d’euros, se retrouvant dans le budget général — à hauteur de 17 milliards — ou dans les poches des régions et des départements. L’abandon de la hausse de la TICPE annoncé début décembre représente au total un manque à gagner de près de 4 milliards d’euros pour l’an prochain. Au moment où nous écrivons, le gouvernement n’avait pas décidé de quelle manière il comptait répartir cette baisse.

Mais le flou subsistant est d’autant plus inquiétant que, dès le départ, les financements prévus pour la transition écologique en 2019 étaient bien en deçà des besoins. En septembre, bien avant la crise des Gilets jaunes, deux rapports, rédigés par les députés La France insoumise Mathilde Panot et Éric Coquerel, avaient sonné l’alerte. Le premier, un rapport pour avis réalisé au nom de la commission du Développement durable, s’intéresse particulièrement aux réductions d’effectifs et aux difficultés de recrutement au sein du ministère et de ses opérateurs. Le second constitue une annexe du rapport global de la commission des Finances sur le budget 2019 qui analyse le financement des différentes actions du ministère de l’Environnement.

« En réalité, cette augmentation des crédits de paiement compense à peine l’inflation, écrit ainsi M. Coquerel en préambule de son rapport spécial. Clairement, la transition écologique n’est pas une priorité budgétaire. D’un enjeu vital, on fait une variable d’ajustement au service d’une politique de restriction. » Mme Panot enfonce le clou : « Les moyens manquent tant en qualité qu’en quantité, précise-t-elle. Aujourd’hui, l’État n’a plus les outils de son ambition ; malgré une présentation gouvernementale habile, le mouvement d’érosion de sa capacité à agir se poursuit. »

Comment y voir clair ? Reporterre vous propose un tour d’horizon des principales mesures annoncées, sachant que le projet de budget était au menu du Sénat mercredi 19 décembre à partir de 14 h 30, avant son adoption définitive prévue... ce jeudi 20 décembre..

Énergies fossiles

La hausse de la taxe carbone était devenue la mesure emblématique, et hautement polémique, de ce budget 2019. Son augmentation est donc abandonnée. De même, l’exécutif a retiré l’article qui mettait fin à la niche fiscale sur le gazole non routier, qui devait rapporter 1 milliard d’euros à l’État en 2019.

Pour « permettre aux Français, progressivement, en les accompagnant, de se libérer de cette dépendance au pétrole », comme l’a dit Édouard Philippe le 14 novembre, le gouvernement a également décidé de créer une prime à la conversion pour les vieux véhicules polluants, pour les ménages les plus modestes ou ceux qui roulent plus de 60, 70 km par jour et qui ne sont pas imposables. Elle atteindra jusqu’à 4.000 euros, doublant ainsi la prime existante. Pour les autres ménages, cette prime s’élèvera à 1.000 euros. Enfin, le gouvernement maintient aussi la prime à l’achat d’un véhicule électrique (6.000 euros).

Enfin, les députés ont mis fin à l’avantage fiscal dont bénéficiait l’huile de palme. Jusqu’ici, cette huile était considérée comme un agrocarburant, et à ce titre, était moins taxée que d’autres carburants classiques.

Énergies renouvelables

« Nous allons continuer à investir dans les énergies renouvelables, avec le compte d’affectation spéciale pour la transition énergétique (CAS TE), qui progresse de 1,3 % et qui s’élèvera à 7,3 milliards d’euros en 2019 », expliquait M. de Rugy. Sauf que ce compte spécial — qui sert donc à financer la production et la distribution d’électricité renouvelable — est largement abondé par la taxe carbone. L’abandon de sa hausse pourrait donc lourdement affecter ce compte, déjà étriqué, puisque l’augmentation de 1,3 % annoncée par le ministre, soit quelque 80 millions d’euros, compensait à peine l’inflation.

Jean-Baptiste Lebrun, directeur du Cler (réseau pour la transition énergétique), regrette également une absence d’ambition : « Ce projet de loi de finances n’est pas à la hauteur des enjeux de la transition énergétique ni des engagements pris par Emmanuel Macron. » Il fustige le manque de lisibilité budgétaire globale sur la transition énergétique : « Il est difficile de savoir quelle recette finance quelle politique de transition », explique-t-il. De même, comme Reporterre l’avait raconté, le budget n’a pas d’évaluation climatique.

Economies d’énergie et rénovation thermique

Plus concrètement, « il manque des moyens pour les territoires, avec notamment la disparition des crédits pour les territoires à énergie pour la croissance verte, explique-t-il. Pourtant, la transition énergétique est et sera nécessairement décentralisée, à l’échelle locale. Le gouvernement doit mettre une ressource pérenne pour les investissements, l’animation et l’ingénierie locale. » Dans cette même veine, les crédits de l’Ademe (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), principal opérateur de la transition énergétique, baissent de 16 millions d’euros, alors que l’Agence s’est vue confier par l’État davantage de missions qu’auparavant, tels le pilotage du fonds chaleur ou le développement de l’économie circulaire.

Côté rénovation des habitats, M. Lebrun regrette que le financement de la performance énergétique — en particulier les espaces Info énergie — ne soit pas garanti. Surtout, le directeur du Cler dénonce la baisse de la principale aide, le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). Constatant sa faible efficacité, Nicolas Hulot avait annoncé sa transformation en prime, et la suppression de gestes techniques individuels (comme le changement de fenêtres). Ce ne sera donc pas pour cette année. « Pourtant, c’était une bonne idée, car moins de 5 % des travaux engagés au titre du CITE ont permis un gain énergétique significatif, souligne M. Lebrun. Le système actuel d’aide sert à faire des travaux qui sont sans effet, car il est confus, avec plein de critères différents et ne vise pas la performance globale. » Après de nombreuses tergiversations, les députés ont finalement à nouveau rendu éligible au CITE les dépenses liées au remplacement de fenêtres à simple vitrage. L’éco-prêt à taux zéro (Eco-PTZ) a également été prorogé et simplifié.

Principale nouvelle mesure annoncée pour l’habitat, l’augmentation du montant moyen du « chèque énergie » de 150 à 200 euros par an en 2019. Cette aide, versée aux ménages modestes pour payer leurs factures d’énergie (gaz, électricité, etc.), sera élargie pour toucher 5,6 millions de foyers, ainsi que l’a promis Édouard Philippe le 14 novembre.

Le fonds chaleur, qui finance les réseaux de chaleur fonctionnant à partir d’énergie renouvelable (géothermie, bois, récupération) va lui aussi augmenter. « Une bonne nouvelle » pour M. Lebrun, qui restera cependant vigilant quant aux modalités de versement de ce fonds.

Dernier coup de rabot survenu juste avant l’adoption du budget par l’Assemblée nationale, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) a été privée par le gouvernement de 130 millions d’euros qui auraient pu alimenter son budget. En plus d’être le principal opérateur de la rénovation énergétique dans l’habitat privé, l’Anah a pour mission de résorber l’habitat dégradé ou insalubre, dynamiser le cœur des villes et bourgs en difficulté ou encore pour aider les ménages à adapter leur logement à la perte d’autonomie. Dans un premier temps, le budget de l’Anah a été augmenté pour l’année 2019, de 9,3 %. Sauf que mardi 18 décembre, le gouvernement a finalement décidé de réduire de 130 millions d’euros les financements que l’Anah obtient de la mise aux enchères d’une partie des quotas d’émission de CO2. Ce montant sera réaffecté au budget général, comme l’a expliqué le site Basta.

Transports et mobilité

« Les moyens des transports vont progresser en 2019 pour atteindre presque 7 milliards d’euros », affiche le ministère, soit une hausse de 5 % par rapport à 2018. Parmi les principales mesures annoncées dans le budget, 350 millions d’euros en lien avec le plan vélo, sur 7 ans, afin de soutenir la construction de pistes cyclables. Une enveloppe jugée trop modeste par les associations, qui réclamaient 200 millions d’euros par an.

Le reste des crédits accordés au ministère de Mme Borne concerne « l’entretien et la modernisation des réseaux existants », routiers et ferroviaires, et le renouvellement des rames de train, notamment TER. Un effort pertinent, mais insuffisant, expliquait à Reporterre le président de France Nature Environnement, Michel Dubromel : « Le gouvernement injecte des sommes importantes dans la rénovation des réseaux, mais il est difficile de rattraper trente ans d’incurie dans le domaine ferroviaire. Le réseau de transport ferroviaire quotidien est indigent pour un pays comme la France. »

Pour Jean Sivardière, vice-président de la Fnaut, la Fédération nationale des usagers des transports, ces choix budgétaires, et en particulier l’accent mis sur les primes automobiles, traduisent un désintérêt du gouvernement pour les transports publics : « Il n’y a pas assez d’argent pour le train, le bus, pour la rénovation du réseau et l’augmentation de l’offre, dit-il à Reporterre. Le gouvernement mise tout sur la mobilité propre, mais automobile. La solution que représentent les transports collectifs dans les zones périurbaines et rurales n’est pas envisagée sérieusement. »

De plus, ces avancées sont contrebalancées par une série de mesures anti-écologiques dans le domaine des transports, dont le soutien à des projets autoroutiers, tel que le « grand contournement ouest » (GCO) de Strasbourg, ou le refus de lever l’exonération de taxes dont bénéficie le kérosène. Et le projet de loi sur les mobilités présenté le 27 novembre dernier n’a pas donné plus de précision quant au financement.

Eau et biodiversité

« Plus de 3,4 milliards d’euros de crédits destinés aux actions dans le domaine de l’eau et de la biodiversité », fait valoir le ministère de la Transition écologique et solidaire dans un communiqué. Mais ce chiffre ronflant recouvre des reculs qu’il faut détailler.

« C’est le seul programme dont les crédits augmentent », acquiesce Éric Coquerel dans son rapport, pointant notamment l’enveloppe de 10 millions d’euros prévue pour le plan biodiversité. « Mais cette somme est sans commune mesure avec les 600 millions d’euros de budget global annoncé sur quatre ans pour ce plan. »

L’autre nouvelle mesure budgétée pour 2019 concerne l’organisation du congrès mondial pour la nature de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), qui se tiendra à Marseille en 2020 et pour laquelle une dotation de 5 millions d’euros en crédits de paiement a été ouverte. Une bonne nouvelle ? Non, répond M. Coquerel, qui y voit surtout une opération de communication : « Par cet événement, le gouvernement semble vouloir afficher le rôle moteur de la France en matière de protection de la biodiversité et de l’environnement. Il est très singulier et paradoxal de prendre sur les crédits de l’écologie pour financer son organisation : ce sera autant d’argent en moins pour des actions concrètes en faveur de l’environnement ! »

Et mis à part ces deux éléments, tous les feux sont au rouge pour la biodiversité.

Le projet de loi de finances poursuit la ponction dans les ressources des agences de l’eau. Comme l’année dernière, il acte une baisse de 195 millions d’euros de leur budget, à travers un plafond « mordant » au-dessus duquel les recettes sont reversées au budget général de l’État. Et les agences de bassin continueront de financer l’Agence française de la biodiversité (AFB) et d’autres opérateurs comme les Parcs nationaux.

Enfin, la fusion annoncée entre l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et l’Agence française pour la biodiversité (AFB) ne se présente pas sous de bons augures financiers. Le ministère a pourtant promis que ce rapprochement permettrait « d’être plus efficace en matière de connaissance et de police de la nature ». « L’AFB ne dispose d’aucun budget précis sur le long terme, ce qui limite fortement ses marges de manœuvre », dénonce Mathilde Panot, qui craint que la fusion n’entraîne une mutualisation des moyens, synonyme de baisse des effectifs et des ressources : « Ils vont encore leur demander de faire plus avec moins. »

D’autant plus que l’ONCFS — chargée actuellement de la police de la chasse, de la police environnementale, et du suivi local et national des populations d’animaux sauvages — « se trouve aujourd’hui dans une impasse », selon M. Coquerel. « La baisse des redevances cynégétiques [liée à la baisse du prix du permis de chasse accordée par M. Macron aux chasseurs] prive l’Office de ressources nécessaires à son fonctionnement, qu’il rejoigne l’AFB ou non, estime le député insoumis. Le manque à gagner s’élève à 21 millions d’euros et le gouvernement ne propose aucune compensation. »

Prévention des risques

Entrée du centre IGN-ENSG de Forcalquier, dans les Alpes-de-Haute-Provence.

Le ministère fait valoir « 1.217 millions d’euros consacrés aux politiques de protection ». Mais, pour les députés Coquerel et Panot, le compte n’y est pas, et loin de là : la totalité des opérateurs chargés des questions d’expertise et de gestion des risques — Autorité de sûreté nucléaire mise à part — voient en effet leurs crédits et effectifs baisser. C’est le cas du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), qui perdrait 101 postes à temps plein. « Il s’agit d’une baisse de 25 % des effectifs, alors que ses missions d’expertise pour l’ingénierie, les routes et ponts, sont essentielles, dénonce Mathilde Panot. On se tire une balle dans le pied en externalisant ce travail crucial au privé. On a vu ce que ça a donné avec le pont de Gênes. »

Idem pour l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) ou encore Météo France, alors même que, « avec le changement climatique et la multiplication des événements extrêmes, la capacité de prévoir devient encore plus décisive », précise Mme Panot.

« En matière d’inspection des sites classés, le nombre de contrôles a été divisé par deux en quinze ans, dit encore M. Coquerel. Un inspecteur suit en moyenne 420 usines — chacun comprendra que cela n’est pas possible. La direction générale de la prévention des risques estime que 200 personnes supplémentaires seraient nécessaires (…) Veut-on un nouvel AZF ? »

Seule consolation, des dispositions ont été votées afin de renforcer la prévention des risques naturels : les travaux portant sur la réduction de la vulnérabilité des habitations, la remise en état de digues domaniales devraient être mieux subventionnés.

Déchets

Une des évolutions impulsées par le budget 2019 concerne l’introduction d’une composante déchets dans la TGAP (taxe générale sur les activités polluantes) à horizon 2021. Son objectif est d’inciter les collectivités locales à recycler davantage les déchets, plutôt que de les mettre en décharge ou de les incinérer. Mais la mesure pourrait créer du remous auprès des élus aux finances contraintes, même si le gouvernement a fait un geste, par le biais d’un taux de TVA à 5,5 % sur les opérations de recyclage.

Agriculture

Avec 4,7 milliards d’euros, les crédits de paiement du ministère de l’Agriculture sont en baisse de 10 % par rapport à 2018. « Ce budget est à l’identique par rapport à l’année dernière », a assuré le ministre Didier Guillaume, justifiant cette baisse par l’évolution du périmètre comptable. Le budget du ministère ne comprend plus les allègements de charges sociales du secteur agricole, désormais inscrits dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale. L’autre explication pour ce recul du budget est la baisse 300 à 200 millions d’euros du fonds créé en 2018 pour financer d’éventuelles crises (sécheresse, inondation).


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Source : Lorène Lavocat pour Reporterre

Photos :
. chapô : Bruno Lemaire, le ministre de l’Économie et des Finances, et François de Rugy, celui de la Transition écologique et solidaire, le 8 novembre. @FdeRugy
. panneaux solaire : Wikipedia (Alain Van den Hende 2018/CC BY-SA 4.0)
. eau : Wikimedia (François Goglins/CC BY-SA 4.0)
. IGN : Wikimedia (Chabe01/CC BY-SA 4.0)

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