L’Agence française pour la biodiversité victime de la sécheresse budgétaire

• Actualisation le 14 novembre 2018 : Ce mercredi, le Conseil des ministres examine le projet de loi sur la création d’un nouvel établissement public, reprenant les missions de l’Agence française pour la biodiversité et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

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Les 21 mars dernier, Nicolas Hulot s’indignait devant les députés : le jour même, le dernier mâle rhinocéros blanc du Nord mourait au Kenya ; des scientifiques annonçaient la veille qu’un tiers des oiseaux ont disparu en 17 ans dans les campagnes françaises ; et en octobre, une étude avait constaté la baisse, en trente ans, de 80 % des insectes en Allemagne.

« Cela ne provoque pas de la peine, pas de la colère, mais de la honte, lançait le ministre de la Transition écologique et solidaire devant l’Assemblée nationale. Il y a des tragédies invisibles et silencieuses dont on s’accommode tous les jours. Je veux un sursaut d’indignation. »

Afin de défendre la biodiversité, le ministre dispose d’un nouveau bras armé : l’Agence française pour la biodiversité (AFB). Prévue par la loi Biodiversité de 2016, elle doit être à la protection de la biodiversité ce qu’est l’Ademe (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie) aux économies d’énergie et aux énergies renouvelables. Son rôle est de connaître, protéger, et même « reconquérir » la biodiversité en France. L’AFB a été créée en janvier 2017, et vient donc de fêter sa première année. Mais ses moyens ne semblent, pour l’instant, pas à la hauteur de l’indignation du ministre.

« Jamais un nouvel établissement public n’avait été installé en lui ajoutant de telles compétences, mais en maintenant ses moyens constants », regrettent les syndicats des agents dans un communiqué publié fin janvier. Ils y fustigent « un état-major tétanisé par la Cour des comptes », de nombreux « problèmes administratifs » et une explosion des risques psychosociaux.

Sur le terrain, les agents dénoncent du travail en plus alors que la barque était déjà pleine 

L’Agence française pour la biodiversité résulte de la fusion de quatre établissements publics : le plus gros est l’Onema (Office national de l’eau et des milieux aquatiques), chargé de la police de l’eau et de la protection de la biodiversité aquatique ; viennent ensuite les Parcs nationaux, l’Agence des aires marines protégées (les Parcs naturels marins), et l’Atelier technique des espaces naturels (une sorte de centre de formation). L’ensemble totalise près de 1.300 postes pour un budget annuel d’environ 220 millions d’euros.

« Le budget initial de l’AFB est constitué au centime d’euro près des budgets des quatre établissements. Il n’y a pas eu de création de postes non plus, alors que les établissements étaient déjà à 100 % de leur capacité », regrette Rémy Arsento, du Syndicat national de l’environnement-FSU (SNE-FSU). « Ils ont eu le culot de nous dire qu’on était chanceux, parce que l’AFB ne perd pas d’effectifs, enchérit Philippe Vachet, responsable syndical Force ouvrière à l’Agence. Mais les nouvelles missions nécessitent d’embaucher à la direction, et cela a pour conséquence de supprimer des postes dans les services départementaux. »

Un bouquetin du Parc naturel national du Mercantour.

Dressée par la loi, la liste des missions qui s’ajoutent aux anciennes est aussi exubérante que la flore d’une forêt primaire. On y trouve par exemple l’atténuation des effets du changement climatique, le suivi des mesures de « compensation » des bétonneurs contraints de restaurer plus loin ce qu’ils ont détruit ici, la sensibilisation des citoyens et des entreprises, la coordination des acteurs de la biodiversité en France, la mise en place d’agences régionales de la biodiversité, etc.

Sur le terrain, les agents dénoncent du travail en plus alors que la barque était déjà pleine. « Une de mes missions est d’éclairer le préfet sur les projets pouvant avoir un impact sur l’environnement, explique Rémy Arsento. Avant, je rendais un avis sur les impacts sur l’eau. Désormais, on me demande de regarder aussi la destruction d’espèces protégées. Pour le même dossier, cela prend plus de temps. L’AFB a aussi lancé les “Atlas de la biodiversité communale”. C’est bien, mais il faut coordonner, animer. On n’a pas le temps ! »

Autre difficulté, la fusion de quatre établissements nécessite d’unifier leurs règles de fonctionnement. Un échelon hiérarchique s’est ajouté. « C’est plus lourd, décrit Sylvain Michel, de la CGT Environnement. Monter des partenariats avec des associations est devenu un véritable parcours du combattant. Cela prend six à dix mois contre trois avant. » Le syndicaliste travaille sur la biodiversité marine, et examine entre autres des projets d’éoliennes ou d’extraction de sable en mer. « Assez régulièrement, on renonce à rendre des avis faute de temps, constate-t-il. Ou alors, on le fait trop vite, de façon superficielle, et des impacts sur la biodiversité qu’on aurait pu limiter nous échappent. »

Les syndicats décrivent ainsi des personnels épuisés par cette première année d’existence de l’AFB, désemparés, car perdant « le sens du métier ». Ils reconnaissent la difficulté à rassembler des chiffres. Mais « le nombre de signalements de gens en souffrance au travail a explosé, assure Rémy Arsento. Il y a des gens en burn-out. On est passé d’un à trois dossiers par an à dix à quinze en 2017. J’ai des amis qui fondent en larmes parce qu’ils ne s’en sortent plus et que leur métier leur tient à cœur. L’Agence tient encore grâce à la motivation des agents, mais cela risque de ne pas durer. »

« Il y a un vrai changement des méthodes de travail, et donc du stress » 

L’AFB serait-elle déjà à classer sur la liste des espèces menacées ? Au contraire, elle ne demande qu’à se développer, assure à Reporterre son directeur, Christophe Aubel : « Le fonctionnement manque encore de fluidité, mais l’essentiel a été atteint, indique-t-il. Les missions des quatre établissements se sont poursuivies, et on a commencé à se saisir des nouvelles missions. »

Contrairement aux syndicats, le directeur assure que 50 postes « équivalent temps plein » (ETP) ont été créés en même temps que l’agence. L’effectif devrait être maintenu en 2019, malgré les suppressions de postes à tout va au ministère de la Transition écologique et ailleurs. Le budget, lui, devrait croître tel un jeune arbre baigné de soleil : « Il aurait été dangereux de partir la première année avec trop de budget, car les choses doivent se mettre en place, il y a le risque de ne pas tout dépenser. Il faut y aller progressivement. Je suis convaincu que le budget de l’AFB ne sera pas dans cinq ans celui de 2018. J’insiste sur le fait qu’il faut trouver des financements pour la biodiversité, sinon, on ne sera pas à la hauteur des enjeux. »

Le Parc naturel national de Port-Cros.

Il avertit également que « la liste des missions est longue, on n’arrivera pas à tout faire. Il va falloir prioriser, profiter de la création de l’AFB pour se demander ce qui est le plus efficace en matière de politique publique pour la biodiversité. »

Quant aux agents qui craquent, il reconnaît que « c’est compliqué, surtout pour ceux qui étaient dans de petits établissements. Il y a un vrai changement des méthodes de travail, et donc du stress. On a mis en place un baromètre sur la base du volontariat et les indicateurs progressent au fil des mois, mais nous devons faire encore mieux », rassure-t-il.

Des paroles qui produisent peu d’effet sur les personnels concernés. Dans le cadre de « l’accompagnement au changement », les syndicats dénoncent l’appel fait au cabinet privé Ernst & Young, qui aurait vendu sa prestation 300.000 euros. « À part quelques réunions fumeuses, il n’y a rien eu, estime Rémy Arsento. Quant aux créations de postes, ils jouent sur les chiffres. »

Représentées au conseil d’administration (CA), les associations environnementales sont plus mesurées. Elles qui aspiraient depuis de nombreuses années à la création de l’AFB entendent lui donner plus de temps pour s’acclimater. Notons par ailleurs que Christophe Aubel est issu de leurs rangs, il était auparavant directeur de l’ONG Humanité et Biodiversité.

« Le bilan est plutôt positif. Il y a une bonne gouvernance, des débats ont lieu », note Sandrine Bélier, actuelle directrice d’Humanité et Biodiversité, et donc remplaçante de Christophe Aubel à ce poste. Plutôt que la nouvelle agence, elle fustige les réformes gouvernementales « qui se succèdent depuis une quinzaine d’années, et ont provoqué des réductions d’effectifs ». Reporterre vous en a récemment raconté les conséquences sur le service public de l’environnement.

« Dans les logiciels de Macron et de Matignon, la biodiversité reste un angle mort » 

« La question budgétaire est réelle, mais il y a aussi des réticences au changement, tous les problèmes ne sont pas du fait de la direction de l’agence », tempère également Jean-David Abel, représentant de France nature environnement (FNE) au CA de l’agence.

Les associations environnementales convergent donc avec les syndicats sur deux points. Tout d’abord sur la question des moyens : « On partage l’idée qu’il n’y a pas assez d’agents pour la gestion des espaces naturels et faire la police de l’environnement », indique Sandrine Bélier. « Je reste très vigilante sur les moyens financiers, toujours très contraints par rapport aux ambitions », assure de son côté Marie-Paule de Thiersant, qui siège elle aussi au conseil d’administration au nom de la LPO (la Ligue de protection des oiseaux).

La vallée de la Mimente dans le Parc national des Cévennes depuis le causse Méjean.

Si en apparence le budget semble constant voire en légère augmentation, les écolos n’ont toujours pas digéré une manœuvre du gouvernement lors de la loi de finances pour 2018. Reporterre vous l’expliquait en octobre dernier : le budget des Agences de l’eau, dédié à la protection des milieux aquatiques, a été ponctionné pour financer plus largement la biodiversité. Alors que le budget de l’AFB provenait principalement, en 2017 pour partie des Agences de l’eau (environ 186 millions d’euros) et pour partie du budget de l’État (environ 32 millions d’euros), à partir de cette année, seules les Agences de l’eau, dont le budget est alimenté par la redevance payée par les usagers de l’eau, financeront. L’État, lui, se désengage. « À la fin, cela aboutit à moins de budget et pour l’eau, et pour la biodiversité », regrette Jean-David Abel, de FNE. « Une analyse que l’on peut faire, c’est que la biodiversité n’est pas une priorité », complète Sandrine Bélier.

C’est là le deuxième des sujets sur lesquels associations environnementales et syndicats convergent : en politique, les fleurs et les petits oiseaux restent désespérément au bas de la liste des priorités. Nicolas Hulot a bien donné, fin mars, un signal positif aux associations environnementales en annonçant la réintroduction de deux ourses dans le Béarn. « Je n’ai aucun doute sur le fait que notre ministre nous soutient », ajoute par ailleurs Christophe Aubel.

Mais M. Hulot ne peut pas tout. « Dans les logiciels de Macron et de Matignon, la biodiversité reste un angle mort », note Jean-David Abel, de FNE. Reste un espoir pour faire remonter sa cote politique : la France est candidate à l’accueil, à Marseille, du Congrès mondial de la nature en 2020. Elle devra alors pouvoir montrer qu’elle est exemplaire dans le domaine. Une Agence de la biodiversité exsangue ferait tache sur la photo.