La France a peur du citoyen, la Suisse le laisse décider

Antoine Bevort est professeur de sociologie au Conservatoire national des arts et métiers. Ses recherches portent sur la question de l’action collective dans les sociétés démocratiques. Il anime un blog stimulant sur la politique citoyenne.

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Peut-on suggérer aux responsables politiques français de faire un petit voyage d’étude en Suisse pour s’informer sur ce qu’on y nomme les « droits populaires » ? Il est en effet assez éclairant de mettre en perspective le système référendaire français avec son équivalent suisse pour apprécier les conditions dans lesquelles la France s’engage dans un projet de référendum local sur l’aéroport Notre-Dame-des-Landes, mais également dans un projet de réforme constitutionnelle.

Rappelons que les votations suisses se présentent sous trois formes : les référendums obligatoires, les référendums facultatifs et les initiatives populaires. Au niveau fédéral [1], le référendum obligatoire concerne toutes les modifications de la Constitution, de même que l’adhésion de la Suisse à certaines organisations internationales. L’adoption de telles dispositions requiert la double majorité, celle du peuple et celle des cantons. Le référendum facultatif, instauré en 1874, intervient quand, dans les cent jours suivant l’adoption d’une loi par le Parlement, 50.000 citoyens (environ 1 % de l’électorat suisse) signent un texte demandant un vote de l’ensemble du corps électoral. La loi ne peut alors entrer en vigueur que si les électeurs l’approuvent. En pareil cas, seule la majorité du peuple est requise. Enfin, l’initiative populaire, instituée en1891, donne le droit à tout électeur de proposer une modification de la Constitution (ou l’adjonction d’une nouvelle disposition). Il doit réunir à cet effet 100.000 signatures en l’espace de 18 mois. S’il y parvient – mais il s’agit évidemment dans la plupart des cas d’un travail collectif –, la proposition est soumise au vote de l’ensemble du corps électoral et doit recueillir également la double majorité populaire et cantonale.

 Il existe, en France, trois grands types de référendum national

Aux niveaux cantonal et communal, la démocratie directe est extrêmement diverse et beaucoup plus développée. Les cantons ne connaissent pas seulement l’initiative populaire constitutionnelle, mais aussi l’initiative populaire législative, qui donne la possibilité aux citoyens de proposer l’adoption d’une nouvelle loi. Certains cantons ont instauré également le référendum financier – par lequel certaines dépenses publiques doivent être approuvées par les électeurs – ainsi que le référendum législatif. Dans ce dernier cas, toutes les lois adoptées par le parlement cantonal doivent être soumises au vote des électeurs. Au niveau communal, la situation est plus diverse encore.

Le système référendaire français procède de principes fort différents aux niveaux aussi bien national que local. Comme le précise le site officiel Vie-publique.fr, il existe en France trois grands types de référendum national, respectivement constituant, législatif et dit « d’initiative partagée ». Le référendum constituant est défini par l’article 89 de la Constitution. Il est à l’initiative du président de la République ou des assemblées et permet la révision de la Constitution. Le référendum intervient après le vote, dans les mêmes termes, par les deux assemblées, du texte de révision proposé. Si la réponse est positive, la révision est adoptée. Le déclenchement du référendum est décidé par décret par le seul président de la République. En pratique, le président a le choix entre la ratification référendaire de droit commun et la procédure subsidiaire par le Congrès – soit la réunion des deux chambres du Parlement –, du moins lorsque l’initiative est gouvernementale (ce qui a toujours été le cas jusqu’ici).

Ces dispositifs référendaires prévus dans l’article 11 de la Constitution de la V^e république ont été complétés plus récemment par l’insertion dans l’article 11 de ce que l’on a nommé « le référendum d’initiative partagée », institué en 2008 et précisé par une loi organique en 2013. Selon ces textes, applicables à partir de février 2015, un référendum peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs.

 Une vision très restrictive des droits citoyens

Plusieurs lois ont étendu le droit référendaire au niveau local. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a ainsi défini un droit de pétition des citoyens, leur permettant de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de leur collectivité d’une question relevant de sa compétence ; et elle a instauré un référendum local à valeur décisionnelle. Cette valeur décisionnelle distingue nettement ce référendum des consultations pour avis précédemment instituées. Le caractère décisionnel des résultats est cependant subordonné à une condition de participation minimale fixée à la moitié au moins des électeurs inscrits.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a étendu à l’ensemble des collectivités territoriales la possibilité de consulter leurs électeurs. Elle leur permet d’être les initiateurs directs d’une consultation si, dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, demandent à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée. Toutefois, la décision d’organiser la consultation appartient toujours à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale.

Les procédures françaises expriment une vision très restrictive des droits citoyens. Au niveau national, le référendum dit « d’initiative partagée » est un étrange objet référendaire, qui a peu à voir avec un droit citoyen. Ce référendum, rappelons-le, ne peut être organisé qu’à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs, alors qu’en Suisse, il suffit de 1 ou 2 % des électeurs pour qu’un référendum législatif ou d’initiative soit obligatoirement organisé, sans intervention de parlementaires. Il est peu vraisemblable qu’un tel référendum soit organisé un jour en France alors que depuis 1891, la Suisse a organisé 184 référendums d’initiatives et que trois initiatives populaires seront soumises au vote le 28 février prochain.

Dans les communes françaises, l’initiative relève du maire ou des conseillers municipaux. Quand elle est transférée aux citoyens, il faut un pourcentage élevé des électeurs pour demander un référendum : un cinquième (pour les référendums communaux) ou un dixième (pour les référendums des autres collectivités territoriales).

Débat sur la crise de légitimité du système politique français 

En Suisse, les conditions dans lesquelles s’exerce l’initiative communale sont fort différentes. Dans le canton de Genève, par exemple, pour déclencher un référendum communal visant à s’opposer à une délibération communale ou pour prendre l’initiative d’un référendum, il faut 30 % des électeurs et électrices dans les communes de 500 électeurs et électrices au plus, 20 % pour les communes de 501 à 5.000 électeurs et électrices, 10 % pour les communes de 5.001 à 30.000 électeurs, 3.000 électeurs pour les communes de plus de 30.000 électeurs sauf pour la Ville de Genève (plus de 80.000 électeurs), où les signatures de 4.000 électeurs sont nécessaires. Chaque année, comme dans toute la Confédération helvétique, il y a quatre journées inscrites à l’agenda où sont regroupées toutes les votations fédérales, cantonales et communales. Rien n’interdit à un électeur de participer à plusieurs comités d’initiative référendaire.

La décision d’organiser la consultation appartient, en France, à l’assemblée de la collectivité territoriale. En Suisse, le déclenchement d’un référendum est de fait si le nombre d’électeurs atteint les minima de demandeurs exigés. Le pouvoir décisionnel d’un référendum est ainsi circonscrit par le pourcentage élevé d’électeurs nécessaire pour demander que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation et par le nombre élevé de votants pour qu’une consultation soit décisionnelle. Si on exigeait des pourcentages aussi élevés (plus de 50 % des inscrits !) pour valider les résultats des élections, peu de conseillers départementaux ou régionaux seraient élus. En Suisse, les votations, une fois les conditions d’initiative satisfaites, sont obligatoirement organisées par les pouvoirs publics concernés et, en cas d’approbation majoritaire, sont décisionnelles sans conditions.

Les droits référendaires sont loin de donner aux citoyens français un droit de décision comparable à ce qui se pratique en Suisse. Les référendums territoriaux et nationaux français révèlent une profonde méfiance, voire une peur, des citoyens. Dans le débat engagé sur la crise de légitimité qu’affronte le système politique français, l’expérience suisse, un pays certes voisin mais à des années lumière de la pratique référendaire française, mérite, toutes choses égales par ailleurs, plus d’intérêt qu’elle n’en suscite a priori.