Protection de la nature : la loi fondatrice a 50 ans, mais « elle n’a pas suffi »

Adoptée le 10 juillet 1976, la loi relative à la protection de la nature constitue l’un des textes fondateurs du droit français de l’environnement. Elle a marqué un changement de paradigme en affirmant que « la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques […] sont d’intérêt général ».

Elle a aussi instauré un cadre juridique pour la protection des espèces et des réserves naturelles, généralisé les études d’impact pour les grands projets d’aménagement et renforcé la place des associations de protection de la nature. Las, alors qu’elle fête son 50^e anniversaire, elle fait l’objet d’assouplissements et de tentatives de déréglementation en cette période de « backlash écologique » que nous traversons.

Historien de l’environnement, président de la Société nationale de protection de la nature (SNPN) et vice-président de France Nature Environnement, Rémi Luglia revient pour Reporterre sur l’histoire et l’héritage de cette loi fondatrice.

Reporterre — En quoi la loi sur la protection de la nature de 1976 a-t-elle été un tournant majeur ?

Rémi Luglia — C’est une loi importante parce qu’elle structure la protection de la nature. Le point absolument clé, c’est qu’elle affirme que la protection de la nature, des paysages, des équilibres biologiques et des ressources naturelles relève de l’intérêt général. C’est un changement philosophique majeur : la nature n’est plus simplement quelque chose à exploiter, elle devient un bien commun.

La loi consolide aussi des outils qui existaient déjà, mais de façon dispersée. Elle renforce la protection de la faune et de la flore avec des listes nationales d’espèces protégées, elle reconnaît l’animal comme être sensible et elle fait des réserves naturelles un véritable outil phare, en reprenant et en renforçant un dispositif qui existait déjà depuis la réserve de Camargue, créée par la SNPN en 1927.

Mais sa principale innovation, c’est sans doute l’étude d’impact. L’idée n’est pas d’empêcher les aménagements, mais de faire en sorte qu’ils se réalisent dans les conditions les moins destructrices possibles pour la nature. Tous les ministères aménageurs de l’époque s’y étaient opposés, mais elle a finalement été adoptée. La loi reconnaît aussi les associations de protection de la nature grâce à l’agrément de protection de l’environnement, ce qui leur donne une vraie place dans les consultations publiques et les instances de décision. C’est un premier jalon de la démocratie environnementale. Elle préfigure enfin le principe « éviter, réduire, compenser » avec ce qu’on appelait alors la compensation environnementale.

« Ce n’était pas un commencement, mais l’aboutissement d’un mouvement »

Cette loi était très attendue par les naturalistes et les scientifiques. Des textes comme la Convention de Paris de 1902 sur la protection des oiseaux ou la loi Beauquier de 1906 [sur la protection des sites naturels] avaient déjà posé les premières bases. L’idée d’une grande loi sur la protection de la nature est apparue dès 1937, mais il a fallu près de quarante ans pour qu’elle voie le jour. Ce n’était donc pas un commencement, mais l’aboutissement d’un mouvement engagé près d’un siècle plus tôt.

Comment la protection de l’environnement a-t-elle été renforcée depuis cette loi ?

C’est une loi moderne, mais relativement courte. Il a fallu de nombreux décrets d’application pour la préciser. Certains ont mis des années à paraître et ont parfois affaibli sa portée, notamment sur les études d’impact. Malgré cela, le cadre général est resté.

La loi de 1976 a ensuite été codifiée et complétée. Les directives européennes Oiseaux [1979] et Habitats, faune, flore [1992] ont renforcé cet héritage, tout comme de nouveaux outils français, par exemple les obligations réelles environnementales. La loi de 2016 [pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages] l’a actualisée avec le principe de solidarité écologique, celui de non-régression, le renforcement du principe « éviter, réduire, compenser », ou encore la reconnaissance du préjudice écologique. L’Agence française pour la biodiversité, devenue depuis l’Office français de la biodiversité, s’inscrit aussi dans cette continuité.

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Cette loi de 2016 a également prolongé l’intuition de 1976 en développant la démocratie environnementale. Je pense par exemple au Comité national de la biodiversité, qui réunit près de 150 acteurs : entreprises, syndicats, agriculteurs, pêcheurs, associations, chercheurs, collectivités… L’idée est de confronter les points de vue pour dégager des positions communes.

Malgré la mise en place de cette loi, et bien avant les affaiblissements récents, la biodiversité a continué de décliner rapidement dans notre pays depuis 1976. Qu’est-ce qui a péché ?

Oui, on peut dire que cette loi n’a pas suffi : la biodiversité continue de régresser, tous les rapports le montrent. Mais on peut aussi se demander ce qui se serait passé si elle n’avait pas existé. Elle a quand même permis de freiner un certain nombre de destructions et d’obtenir de vraies réussites. Le castor d’Europe a bénéficié d’une protection renforcée, les hérons, qui disparaissaient avant 1976, sont revenus partout en France, et les rapaces diurnes et nocturnes se portent globalement bien mieux qu’avant.

« Cette loi n’a pas pu enrayer la marche d’un productivisme effréné »

Là où la loi n’a pas suffi, c’est face aux grandes dynamiques de la société, notamment la généralisation des biocides dans l’agriculture à partir des années 1980-1990, avec les néonicotinoïdes, qui ont ravagé la nature ordinaire en détruisant les insectes. Elle n’a pas pu enrayer la marche d’un productivisme effréné.

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Quels sont les grands coups portés à l’héritage de cette loi ?

Globalement, il est resté assez solide jusque dans les dernières années. À France Nature Environnement, on parle d’un tournant illibéral à partir de 2023, qui déréglemente sous prétexte de simplifier et remet en cause l’État de droit.

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Aujourd’hui, la situation est hallucinante. Les gouvernements cèdent à des intérêts privés et à des lobbies, là où leurs prédécesseurs avaient fait primer l’intérêt général. La loi et les normes sont désormais présentées comme des contraintes, alors qu’elles servent d’abord à protéger ce qui est le plus fragile et le plus important. Pourtant, on ne peut pas nier que les humains et la nature sont interdépendants, que ce soit pour l’eau, le climat ou les services écosystémiques comme la pollinisation, la régulation de l’eau ou l’épuration de l’air. Le nier, c’est faire fi de toute la science.

« L’État cherche à autoriser des aménagements très destructeurs »

Cela se traduit par la loi d’urgence agricole, par les atteintes à la démocratie environnementale avec la réduction du rôle de la Commission nationale du débat public, des possibilités de saisine ou des délais d’instruction, mais aussi par des reculs sur les espèces protégées, les aires protégées ou les moyens financiers, comme la baisse du Fonds vert. On le voit aussi sur certains grands projets : à Notre-Dame-des-Landes, l’intérêt général a fini par l’emporter, mais sur l’A69 et la retenue de Caussade, on voit un État qui cherche à autoriser des aménagements très destructeurs.

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Le cas du loup est très symbolique. On a une espèce protégée qu’on peut tuer : c’est le monde à l’envers. Et maintenant, on veut même autoriser ces tirs dans les réserves naturelles, qui représentent à peine 0,7 % du territoire hexagonal. Faire croire que le problème du loup se situe là est une aberration. Derrière le loup, il y aura le lynx, l’ours, le chacal doré, et toujours le renard. C’est toute la place des prédateurs dans nos écosystèmes qui est remise en cause.

Les reculs actuels du droit de l’environnement sont-ils, selon vous, de simples adaptations à la crise que traversent certains secteurs, notamment l’agriculture, ou traduisent-ils un changement de philosophie plus profond dans notre manière de considérer la nature ?

À mon sens, on est dans le chant du cygne d’un modèle productiviste et intensif qui est en train de mourir. Il est encore très puissant, mais il va droit dans le mur : celui du changement climatique, des pollutions environnementales, de la santé humaine, et même des rendements, qui ne progressent plus malgré les pesticides et les autres soi-disant innovations.

Les vrais problèmes concernent surtout les petits éleveurs et les exploitations de polyculture-élevage, qui souffrent de revenus insuffisants. Réautoriser les néonicotinoïdes ou autoriser des élevages toujours plus grands ne répond absolument pas à leurs difficultés. Ces mesures permettent surtout au système de perdurer au bénéfice des plus grosses exploitations, au détriment de l’intérêt général. On voit en effet des associations de médecins généralistes et de cancérologues s’opposer aux néonicotinoïdes en raison de leurs effets sur la santé humaine.

« Les questions environnementales restent parmi les principales préoccupations des Français »

C’est la même logique avec les zones humides. Alors que l’on enchaîne les canicules, les pluies diluviennes et les inondations, on propose encore de supprimer les dernières zones humides. Or, le Giec le dit clairement : les préserver et les restaurer est l’une des meilleures façons de nous protéger face aux aléas climatiques.

Quelles sont pour vous les raisons d’espérer ?

J’en vois trois. D’abord, les questions environnementales restent parmi les principales préoccupations des Français, contrairement à ce que disent certains responsables politiques ou certains médias. Personne n’a envie de manger des produits bourrés de pesticides, de vivre à côté d’un champ où l’on en épand ou de boire une eau de mauvaise qualité. La plupart des gens aspirent à vivre près d’une nature belle, riche en espèces et sans produits chimiques.

Ensuite, il y a les jeunes générations. Comme enseignant, je vois des jeunes très sensibilisés aux enjeux environnementaux et porteurs de valeurs fortes, aussi bien sur l’écologie que sur la démocratie.

Enfin, il y a les territoires. À l’échelle des communes, des bassins versants ou autour d’une montagne ou d’un fleuve, les acteurs se mettent autour de la table et trouvent des solutions. Les habitants sont attachés à leur paysage, à une rivière propre, à une forêt ou à une réserve naturelle. On le voit avec le ZAN [zéro artificialisation nette] : beaucoup de territoires avaient déjà trouvé comment appliquer cette politique et ne comprennent pas que l’État revienne en arrière. Ce décalage est, pour moi, un motif d’espoir. La difficulté, c’est qu’aujourd’hui le gouvernement et, plus largement, la représentation nationale, sont complètement déconnectés de cette dynamique locale.